Організаційно-правові форми місцевого самоврядування зарубіжних країн

При характеристиці організації муніципального управління в зарубіжних країнах слід враховувати, що специфіка муніци­пальних організаційних форм, поєднання і взаємодія місцевого самоврядування і державного управління визначається історич­ними, географічними, демографічними особливостями тієї або іншої країни, політичним режимом, а також правовою системою.

Найбільш типові приклади організаційно-правових форм міс­цевого самоврядування дають такі держави як Великобританія! США, Франція і ФРН. Докладніше про них йдеться в темах, присвячених цим країнам.

У ряді європейських країн представниками держави є мери (бургомістри) муніципалітетів. Так, в Бельгії бургомістр призначається королем з числа членів місцевої (комунальної) ради будучи одночасно представником короля і головним магістром комуни. У Голандії бургомістр, що є головою виконавчого органу муніципалітету, призначається королівським указом за рекомендацією королівського комісара у справах такої провінції після консультації з муніципальною радою. Він наділений деякими державними повноваженнями. На нього, зокрема, покладено відповідальність за роботу поліції і пожежних служб.

В цілому, первинним осередком місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є, як правило, міські і сільські комуни, які можуть по-різному іменуватися. У Данії, наприклад, вони називаються муніципалітетами. Муніципалітети (комуни) мо­жуть значно відрізнятися один від одного розмірами території, чисельністю населення. У деяких країнах створюються невеликі самоврядні територіальні осередки, що не мають статусу муні­ципалітетів. Наприклад, в Іспанії, налічується більше 3670 місце­вих громад, розмір яких менший розміру комуни. Вони мають назви: хутір, прихід, поділ тощо.

Законодавство зарубіжних країн про місцеве самоврядування не виключає можливості об’єднання комун і створення між-громадських об’єднань. Так, в Іспанії існує така форма об’єд­нання комун, як синдикати комун. Синдикати комун – це добровільні асоціації комун, направлені на спільне здійснення певних робіт, що належать до компетенції заінтересованих комун. Розміри території муніципалітетів, чисельність їх насе­лення, структура управління – важливі чинники, що впливають на характер і зміст реформ місцевого самоврядування, які здійснювалися в зарубіжних країнах після Другої світової війни і проводяться сьогодні у ряді країн. Однією з тенденцій цих реформ є укрупнення муніципалітетів, зокрема, у Великобри­танії, ФРН, Скандинавських країнах. Розширення суспільних завдань, що відбулося після Другої світової війни, а також вимоги населення впливати на вирішення цих завдань на місцевому рівні стали підставою для децентралізації великої кількості суспільних завдань, передання їх на вирішення муні­ципалітетів. Так, в Данії перед реформою місцевого самовряду­вання в 1970 р. було 1297 сільських і 88 міських муніципалі­тетів. Впродовж реформи вони були перетворені в 275 великих Муніципалітетів. Метою реформи було створення «життєздатних» Муніципалітетів з територією і податковою базою, які дозволяли органам місцевого самоврядування ефективно вирішувати Місцеві питання.

Муніципальний зарубіжний досвід свідчить, що питання зміни меж муніципалітетів, їх скасування, злиття повинно вирі­шуватися законодавчим шляхом, з урахуванням думки заінте­ресованих муніципалітетів та населення.

За всією різноманітності систем місцевого самоврядування в країнах, що розвиваються, для них характерні наступні за­гальні ознаки:

1. Системи місцевого самоврядування ґрунтуються на прин­ципах виборності місцевих органів, поєднання представниць­ких місцевих установ з традиційними формами безпосередньої демократії і різними самоврядними організаціями населення.

2. Вагома роль в місцевому управлінні призначених зверху представників центральної влади, тобто так званого «прямого державного управління на місцях».

3. Помітний розвиток функцій, пов’язаних з вирішенням еко­номічних і соціальних завдань, особливо у сфері освіти, охорони здоров’я, комунального господарства, громадських робіт.

КОМПЕТЕНЦІЯ І ФІНАНСОВА БАЗА

ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ

І САМОВРЯДУВАННЯ

Повноваження місцевих органів закріплюються спеціаль­ними законами про місцеве управління, а також законами, які регулюють різні галузі державного управління. У загальному вигляді вони можуть закріплюватися і в конституціях. У феде­ративних державах коло повноважень місцевих органів зазвичай регулюється суб’єктами федерації. У країнах англосаксонської системи права, зокрема, у Великобританії важливим джерелом повноважень місцевих органів є судові прецеденти, що значною мірою регулюють і конкретизують компетенцію місцевих орга­нів, яка встановлюється актами парламенту.

Порядок надання повноважень місцевим органам неоднако­вий в різних країнах. У США, Великобританії і в багатьох інших країнах з англосаксонською моделлю місцевого управ­ління затвердився принцип «позитивного» регулювання діяль­ності місцевих органів. Обсяг компетенції останніх встановлю­ється шляхом докладного перерахування їх прав і обов’язків. Місцеві органи, таким чином, мають право здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені законом. Інакше ці дії можуть бути визнані здійсненими з перевищенням повноважень, тобто протизаконними. Аналогічним чином у Великобританії місцеві органи наділені лише тими повноваженнями, які надані їм парламентськими статутами, що відображає суто британський підхід до місцевого управління як інструменту національної політики. Як наголошується в англійській науковій літературі» місцеві органи є публічними корпораціями і, як такі, завдячують своїм існуванням винятково законодавству. Тому будь-яка дія місцевого органу має бути виправдана посиланням на відпо­відний акт парламенту.

У країнах континентального права переважає принцип «не­гативного» регулювання, відповідно до якого місцеві органи мають право здійснювати дії, які прямо не заборонені зако­ном. Обсяг і зміст повноважень місцевих органів, відповідно до вказаного принципу, обумовлені залишковим вільним простором, який згідно із законом не наданий іншим держав­ним органам.

Законодавство багатьох сучасних держав поділяє повнова­ження місцевих представницьких органів на обов’язкові і факультативні (добровільні). До обов’язкових повноважень належать питання, яким надано загальнодержавне значення: водопостачання, громадська безпека, охорона здоров’я, освіт­лення і прибирання вулиць, транспорт тощо. Факультативні повноваження реалізуються місцевими органами влади на влас­ний розсуд, залежно від їх фінансових можливостей. До них, як правило, належать різні соціальні питання, а також питан­ня, пов’язані з культурними програмами та заходами.

У законодавстві таких країн як Великобританія, США, ФРН, Японія, передбачено право делегування повноважень муніци­палітетам вищестоящими органами влади.

Основними методами муніципальної діяльності є регулю­вання, контроль і безпосереднє управління муніципальним майном, підприємствами і установами. Регулювання і контроль в основному здійснюється шляхом видачі ліцензій на різні види діяльності (торгівля, обслуговування населення, зайняття промислами тощо), і так само за допомогою встановлення правил торгівлі, регулювання питань пов’язаних з плануванням за­будови населених пунктів, впорядкуванням міст, контролю за Дотриманням природоохоронного законодавства. У сфері право-охорони до відання органів місцевого самоврядування належать такі повноваження: встановлення правил поведінки в громад­ських місцях, протипожежний і санітарний нагляд. У США, Канаді, Франції і ряді інших країн муніципалітети мають власну поліцію. Як правило, муніципалітети великих територіальних одиниць мають значний обсяг повноважень. Муніципалітети Можуть видавати власні нормативні акти з питань, що неврегульовані вищестоящими органами влади, які потім здебіль­шого затверджуються центральними органами влади або їх Представниками на місцях.

Муніципальні органи здійснюють управління підприємствами, які їм належать, головним чином у сфері комунального господарства і побутового обслуговування населення. їм також може належати певна частина житлового фонду, благодійні установи, навчальні заклади, бібліотеки, парки. У деяких країнах під віданням муніципалітетів перебувають промислові підпри­ємства, виплата допомоги по безробіттю і пенсій. Муніципальне господарство добре розвинуте у Великобританії, Австрії, Скандинавських країнах.

Основним джерелом доходів місцевих органів є податки і різні збори з населення. Найбільше значення серед податкових надходжень має майновий податок і, насамперед, податок на нерухомість (домоволодіння, господарські споруди, земельні ділянки). Якщо в одних країнах (Великобританія) він домінує в місцевій податковій системі, то в інших (США) поєднується з різними видами прибуткових і непрямих податків, до яких, зокрема, належать податок на покупки, прибутковий податок з населення, податок на тютюнові вироби тощо. У Німеччині до найбільш значущих податків, що формують бюджет, належать промисловий і поземельний податки, від яких разом надходить понад 90% загальної суми податкових надходжень громади. За законом 1970 р. у ФРН муніципалітети передають федеральному уряду понад 40% надходжень від місцевих податків, отриму­ючи натомість 14% надходжень від федерального податку. Важливе значення для муніципальних фінансів можуть мати і компенсації за послуги, що надаються місцевими органами. До них, зокрема, належать різні види ринкових зборів та мита, платежі за впорядкування вулиць, видачу паспортів і водійських документів, каналізацію, парковку тощо. Значну частину непо­даткових доходів зазвичай складають штрафи, що стягуються місцевою владою за порушення правил торгівлі, забруднення навколишнього середовища тощо. Надходження безпосередньо від господарської діяльності, як правило, утворюють лише невелику частку доходів місцевих бюджетів. Неприбутковість муніципальних господарських служб обумовлена, головним чином специфічною природою муніципальних органів, покли­каних на відміну від приватних корпорацій не досягати при­бутку, а задовольняти потреби місцевого населення.

Доходів місцевих органів зазвичай недостатньо для покриття муніципальних витрат. Тому набула значного поширення прак­тика надання місцевим органам центральних субсидій. У різних країнах вони складають від 15 до 50-60% доходів місцевих бюджетів. Зазвичай розрізняють 2 основні види субсидій: за­гального і спеціального призначення. Перші називаються дотаціями і призначені в основному для покриття дефіцитів місцевих бюджетів і інших витрат загального характеру, які визначаються самими місцевими органами. Другі називаються субвенціями, носять цільовий характер і спрямовані на покриття витрат, схвалених центральним урядом. У місцевих бюджетах одних країн (Великобританія, Бельгія, Голландія) переважають дотації, в інших (ФРН, Італія, Японія) – субвенції. Надання субсидій породжує залежність муніципальних органів від центрального уряду, причому іноді не тільки фінансову, але і політичну.