Нормативно-правове забезпечення функціонування трубопровідного транспорту в історичній ретроспективі

 

Державна політика розвитку транспортної інфраструктури України покликана забезпечувати якісне та своєчасне задоволення потреб суспільного виробництва та населення у транспортних перевезеннях, створити рівні умови для здійснення та розвитку господарсько-економічної діяльності підприємств транспорту всіх форм власності та повномасштабно сприяти входженню транспортного комплексу України до європейської і світової транспортної системи [39, с.24].

Роль і функціональне значення транспорту закріплено статтею 1 Закону України «Про транспорт» від І0 листопада 1994 р. [27] якою визначено, що транспорт – це одна з найважливіших сфер суспільного виробництва, що має задовольнити потреби суспільного виробництва та населення у транспортних перевезеннях. Таким чином, законодавцем характеризує транспорт як важливу сферу суспільного виробництва, яка знаходиться у тісній взаємодії з промисловістю; торговельним, агропромисловим, енергетичним і будівельним комплексом; побутовим обслуговуванням населення; житловим господарством, зв'язком; використанням та охороною природних ресурсів тощо. При цьому, кожна із вказаних суспільно-економічних галузей визначається певними специфічними технологічними процесами, матеріальними умовами виробництва, особовим складом працівників, структурою підприємств.

Трубопровідний транспорт відіграє важливу роль у переважній більшості країн світу. Безумовно, його розвиток відбувався паралельно з історією видобутку, переробки нафти, газу та нафтопродуктів. В Україні, яка Тривале перебування України у складі СРСР зумовило певну специфічній цього процесу. Так, об’єктивною в умовах економіки командно-адміністративного типу стала перспектива оптимізації трубопровідного транспорту як єдиної системи. Слід відзначити, що формування окремих трубопроводів у одну єдину систему вперше у світовій практиці відбулося саме на території колишнього СРСР.

Як слушно зауважує Е. Онацький, не дивлячись на те, що у результаті припинення існування СРСР і здобуття республіки державної незалежності, і розташований на території України трубопровідний транспорт став її власністю, – все ж-таки на теренах колишніх радянських республік вся система трубопроводів технологічно залишилася пов’язаною [70, с. 271]. Таким чином, вивчення історичних засад еволюції законодавства про трубопровідний транспорт та виявлення його особливостей має вагому теоретичну та практичну значущість, так як подальше вдосконалення законодавства у цій галузі неможливе без урахування щойно вказаних аспектів і вивчення нормативних вимог радянського законодавства щодо трубопровідного транспорту.

Так, одним із перших відомих законодавчих актів у галузі трубопровідного транспорту є так зване Узаконення від 18 січня 1887 року про створення Каспійсько-Чорноморського нафтопроводу. У цьому документі вказувалось на потребу розроблення Статуту товариства Каспійсько-Чорноморського нафтопроводу та правил користування нафтопроводом. Імператором було затверджено статут товариства. Важливо відзначити, що провідні проблеми створення трубопровідного товариства мало чим відрізнялись від сучасних. Йдеться, зокрема, про визначення для окремих відправників квот на перекачку; встановлення вимог щодо їх доступу до трубопроводу; виявлення якості перекачаної нафти.

Друге акціонерне товариство “Товариство Каспійській трубопровід” було створено у 1897 році, його статут так само затвердив імператор.

Уперше правила експлуатації нафтових трубопроводів було проголошено у 1893 році у Гірничому Статуті Російської імперії (був чинним до 1917 року), що вмішував окремий розділ з 8 статей “Про нафтопроводи”. Статутом було встановлено, що зводити нафтопровідні шляхи здобували право нафтопромисловці, а також інші особи, що займалися промислом та торгівлею. Гірничим Департаментом було задекларовано, що під трубопроводом місцевого використання необхідно розуміти нафтопроводи однієї губернії. Також, в означений період вже функціонував нафтопровід між Каспійським та Чорним морем, класифікований як магістральний. Уперше почав упорядкованість на законодавчому рівні порядок відведення земельних ділянок з метою спорудження трубопроводів. Даний історичний період умовно можна охарактеризувати як початковий етап розвитку трубопровідного транспорту, який обумовлюється науково-технічним піднесенням цього періоду. А освоєння нафтових родовищ відіграло роль каталізатора для побудування магістральних нафтопроводів, а це, безсумнівно, спонукало до розроблення та прийняття належного правового врегулювання. Зокрема, у 1859 році розпочалось освоєння покладів нафти у штаті Пенсільванія (США), у 1886 році в Німеччині братами Маннесманами розроблено та запроваджено технологію виробництва безшовних труб, електрозварювання труб (використовуваних для будівництва трубопроводів) у 1928 році [113, с. 828].

Подальший період розвитку законодавства про трубопровідний транспорт пов’язується з Радянським Союзом. Слід відзначити, що у СРСР спеціальних нормативно-правових актів, які б регламентували порядок зведення та експлуатації трубопровідного транспорту, не було. Адміністративні акти міністерств та відомств – єдині нормативні документи, що регламентували діяльність трубопроводів.

Активне спорудження магістральних трубопроводів в СРСР відбувалося з 1947 по 1984 р.р., при цьому найінтенсивніше трубопровідний транспорт розвився в 60-70-ті роки XX ст. [107, с.21]. Так, вже у 1975 року загальна відстань нафтопроводів і нафтопродуктопроводів склала не менше, ніж 50 тис. км. З початку інтенсивного зведення магістральних у 1960 р. трубопроводів у загальному вантажообігу СРСР частка трубопровідного транспорту за 20 років зросла з 2,7% до 18% – саме тоді, коли було споруджено головні системи магістральних трубопроводів. Це, у свою чергу, склало більше двох третин від всього обсягу палива, транспортованого всіма транспортними засобами [95, с. 329].

Однак, суспільні відносини з переміщення трубопроводами енергоресурсів у той час не знайшли свого юридичного закріплення та правової оцінки. поодинокі дослідження 60-х р. XX ст., мали фрагментарний характер та стосувались здебільшого проблем законодавчого регулювання організації та діяльності установ та організації трубопровідного транспорту, при цьому питання правової природи суспільних відносин з переміщення трубопроводами енергоресурсів не розглядались законодавцем. В умовах жорстокої регламентації державою господарсько-економічною діяльності та створеної структури економічного простору, в якому забезпечення ресурсами більшості сфер народного господарства здійснювалося через плановий механізм, у правовій науці вкоренилась думка про постачально-збутовий характер правовідносин з перевезення енергоресурсів трубопроводами. Діяльність трубопровідного транспорту залежала від єдиного державного плану розвитку народного господарства у СРСР та планування розвитку відповідних нафтової, газової промисловості. Планування здійснювалось на основі потреб народного господарства у нафті та газ, що застосовувалось у якості палива населенням та підприємствами та в якості сировини у хімічній галузі. Потреби у газі як паливі визначалися на основі розробки оптимального паливно-енергетичного балансу держави. Цей баланс розроблявся щорічно та на більш довгі відрізки часу 5, 10 та більше років [71, с. 10].

Магістральні нафто-, газопроводи зі спорудженнями, компресорними станціями, сховищами утворювали єдину системи нафто-, газозбуту із наявністю тісного взаємозв’язку між всіма її елементами. Відтак, зміни режиму функціонування окремої дільниці призводили до зміни роботи всієї трубопровідної системи.

Практика планування вказувала, що перш ніж розробити та затвердити план, проводилася складна робота з виявлення кількості енергоресурсів, що підлягали розподілу, а також потреб у цих енергоресурсах основних споживачів.

Магістральні трубопроводи представляли собою комплекс складних інженерних споруд, що включали головні споруди, трубопроводи, компресорні та розподільні станції, станції підземного збереження енергоресурсів. Експлуатація одного або декількох трубопроводів здійснювалася територіальним управлінням магістральних трубопроводів (газопроводів, нафтопроводів), що входили у системи відповідного міністерства. Вони визнавалися основним виробничим підрозділом, який діяв на основі Положення про державне соціалістичне виробниче підприємство.

Так, одноосібне управління галузі транспортування магістральними трубопроводами газу, здійснював Рада Міністрів СРСР, яка здійснювала загальне керівництво всіма галузями народного господарства на всій території СРСР.

Подальша система центральних та місцевих органів управління магістральними трубопроводами входила у систему управління газовою промисловістю в цілому, та за роки СРСР неодноразово удосконалювалась. До 1939 року керівництво газовою промисловістю було віднесене до компетенцію Наркомату важкої промисловості. У 1939-1940 р.р. було проведено низку заходів з реформування діяльності Наркомату. Після розділу Наркомату керівництво газовою промисловістю відійшло до Наркомату паливної промисловості, у жовтні 1939 року управління перейшло до Наркомату нафтової промисловості. Для оперативного керівництва управління у цьому Наркоматі було поділено на два главки: виробничий та будівельний. У 1943 році при РНК СРСР було створено Головне управління штучного рідкого палива та газу. У 1948-1949 р.р. намітилася тенденція до укрупнення низки загальносоюзних промислових міністерств та відомств, яка торкнулася також центральних органів управління газовою промисловістю. Управління газовою промисловістю було передане Міністерству нафтової промисловості СРСР, яке поєднувало у своєму складі підприємства, будівництва та організації низки міністерств та відомств, у тому числі Головне управління штучного рідкого палива та газу. На початку 1955 р. зі складу Міністерства нафтової промисловості СРСР було виділено Міністерство будівництва підприємств нафтової промисловості.

Тобто управління діяльністю магістральних трубопроводів здійснювалося різними органами. До 1956 р. управління трубопровідним транспортом здійснювало Міністерство нафтової промисловості СРСР, у складі якого діяло два главки, що керували відповідно роботою газопроводів та нафтопроводів. У 1956 р. з метою розвитку газової промисловості було створено Головне управління газової промисловості при Раді Міністрів СРСР, на яке у числі інших завдань було покладено керівництво експлуатацією газопроводів, а керівництво нафтопроводами перейшло до республіканських органів нафтопостачання. Головгазу було доручено серед інших завдань у тому числі і будівництво та експлуатація магістральних газопроводів [55, с. 7-11]. Головгаз було одним зі спеціалізованих головних управлінь при уряді СРСР у справах господарського будівництва.

Відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР від 6 грудня 1957 р. головними завданнями Головгазу були розвиток газової промисловості та впровадження природного та штучного газу у народне господарство, будівництво та експлуатація магістральних газопроводів, будівництво та експлуатація нафтопроводів [95, с. 333.].

Збереження загальносоюзного органу державного управління у галузі будівництва та експлуатації магістральних трубопроводів було обумовлено великим обсягом та спеціалізацією робіт по трубопровідному будівництву та необхідністю забезпечити єдине організаційне та технічне керівництво діяльністю газопровідного транспорту у СРСР.

На відміну від міністерств Управління було засновано Урядом СРСР та несло відповідальність перед Урядом.

Положення про Головгаз надавало йому право розробляти технічні правила з будівництва та експлуатації об’єктів нафтопроводів, інших продуктопроводів. Головгазом було розроблено та введено в дію низку інструктивних документів, що визначали технічні умови будівництва та експлуатації газопроводів. Особливістю правового статусу Головгазу СРСР як загальносоюзного господарського відомства у порівнянні з положенням відповідних міністерств було його конституціональне положення у системі державних органів. Міністерства утворювалися Верховною Радою СРСР, міністри входили у склад уряду СРСР та несли відповідальність перед вищим органом державної влади. У свою чергу відомства (у тому числі Головгаз) створювалися за рішенням уряду СРСР та несли відповідальність перед урядом [102, с. 14].

Покладені на себе завдання Головгаз виконував через систему підпорядкованих підприємств та організацій. У систему Головгазу СРСР входили: будівничо-монтажні трести, що виконували роботу з будівництва магістральних трубопроводів та інших пов’язаних з ними об’єктів; дирекції споруджуваних магістральних газопроводів, що виступали замовниками на будівництво газових магістралей; управління експлуатації магістральних газопроводів, що транспортували газ від промислів до промислових центрів; науково-дослідних та проектних інститутів, конструкторських організацій; інших допоміжних підприємств [102, с. 14].

Для розгляду переддоговірних та майнових спорів, що виникали між підприємствами та організаціями, у системі Головгазу СРСР було створено відомчий арбітраж.

У подальшому газову промисловість став представляти та очолювати концерн «Газпром», утворений Радою Міністрів СРСР.

Концерн «Газпром» був самостійним виробничо-господарським комплексом, який в інтересах держави та його структурних науково-виробничих та виробничих об’єднань, підприємств та організацій здійснював свою діяльність на принципах господарського розрахунку, самофінансування та самоуправління. Концерн мав самостійний баланс, мав статус юридичної особи і діяв на підставі Закону СРСР «Про державне підприємство (об’єднання)». У склад Газпрому постановою Ради Міністрів СРСР було включено підприємства, що безпосередньо забезпечували роботу Єдиної системи газопостачання СРСР: виробничі об’єднання з видобутку, переробки, транспорту газу та газового конденсату, Центральні виробничо-диспетчерські управління, Управління газового нагляду в СРСР, інші підприємства та організації. Взаємовідносини між цими підприємствами та концерном визначалися укладеними між ними договорами. Керівництво роботою «Газпрому» здійснювалося Бюро Ради Міністрів СРСР з паливно-енергетичного комплексу [109, с. 22].

Безпосередньо керівництво окремими магістральними трубопроводами здійснювали відповідні управління. Головними завданнями управління були: забезпечення безперервного енергопостачання, безаварійна та економічна робота трубопроводів, виконання планів за всіма техніко-економічними показниками, постійне збільшення рентабельності, економічної ефективності, технічний нагляд за будівництвом об’єктів зі збільшення потужності трубопроводів. Окрім цього управління контролювало якість транспортованих енергоносіїв, контролювало порядок використання земельних ділянок, відведених під трасу трубопроводів, додержання встановленого режиму роботи системи магістральних трубопроводів, розробляло виробничо-господарські та фінансові плани, укладало договори з постачальними організаціями, споживачами.

Управління були великими господарськими об’єднаннями та мали у своєму управлінні декілька магістральних трубопроводів та пов’язаних з ними споруд. Основною структурною ланкою управління була лінійно-виробнича диспетчерська станція, діяльність якої була спрямована на виконання встановлених планів прийому енергоресурсів від видобувних організацій та забезпечення безперервного постачання енергоресурсів споживачам, забезпечення надійної роботи магістральних трубопроводів та інших інженерних споруд, організація та виробництво планово-попереджувального та поточного ремонту всіх споруд на трасі трубопроводу та технологічного обладнання. Лінійно-виробничі диспетчерські станції мали весь комплекс технічних споруд, характерних для магістральних трубопроводів, але у зв’язку з специфічними умовами вони не мали повної виробничої самостійності, тобто мали обмежені права. Це було пов’язано з тим, що технологічна система енергопостачання була пов’язана, режим роботи інженерних споруд, а також графіки проведення капітального ремонту визначалися диспетчерською службою управління відповідно з режимом роботи трубопроводів в цілому.

У склад управління входила також диспетчерська служба, завданнями якої було оперативне керівництво роботою трубопроводів компресорних станцій та підземних сховищ. Ця служба регулювала витрачання та тиск енергоресурсів на всіх ділянках трубопроводу, встановлювала режими закачування енергоресурсів у сховища та їх відбору, контролювала виконання плану транспортування енергоресурсів трубопроводами, підтримувала оперативний зв’язок з організаціями-постачальниками, контролювала виконання плану, складала добовий та місячний баланс енергоресурсів.

Таким чином, здійснений аналіз дає можливість стверджувати, що суспільні відносини з перевезення трубопроводам енергоресурсів з моменту створення трубопровідної системи у СРСР врегульовувались спеціальними правилами, зокрема технічними норми та правилами. Ці приписи здебільшого забезпечували виконання планово-регуляторних завдань органів єдиної систему матеріально-технічного постачання.

Після припинення існування СРСР система магістральних трубопроводів стала роз’єднаною юридично по територіях колишніх радянських республік, а тепер незалежних країн. У зв’язку з цим суспільні відносини, що виникали у зв’язку з транспортуванням енергоресурсів магістральним трубопроводом у обтяжені здебільшого іноземним елементом, при цьому суспільно-економічні відносини з постачання енергоресурсів не набули відповідної юридичної форми, а це, в свою чергу, чинить негативний вплив на відносини з постачання трубопровідним транспортом нафти, газу, суттєво обмежуючи таким чином інтереси суб’єктів господарської діяльності у цій галузі, і, звичайно, всієї держави.

Наступний етап можна назвати новітнім періодом у законодавчому розвитку трубопровідного транспорту. Після здобуття незалежності Україною об’єкти трубопровідного транспорту набули статусу об’єктів права власності нашої держави. Управління діяльністю трубопровідного транспорту та структура законодавства зазнали істотних змін. Так, з одного боку потреба в управлінні системою трубопровідного транспорту обумовлюється важливим суспільно-економічним значенням цього виду транспорту у забезпеченні економічної стабільності нашої держави, її національного суверенітету, у виконанні першочергових завдань з енергозабезпечення громадян, підприємств, підтримки обороноздатності всієї країни. З іншого боку, органи державного управління трубопровідним транспортом можуть брати участь в організаційно-господарських відносинах шляхом реалізації своєї господарської компетенції. При цьому такий вид відносин не є предметом адміністративно-правового врегулювання.

У цьому процесі істотного значення набуло прийняття Закону України «Про трубопровідний транспорт» від 15 травня 1996 року. Цікаво, що саме Україна однією з перших серед країн пострадянського простору прийняла спеціальний закон у сфері функціонування трубопровідного транспорту. Важливим кроком у формуванні законодавства про трубопровідний транспорт було прийняття Закону України «Про нафту і газ» [17] та Закону України «Про природні монополії» [22].

Слід зауважити, що до сьогодні продовжують функціонувати нормативно-правові акти, видані ще міністерствами та відомствами колишнього СРСР з багатьох важливих питань у галузі трубопровідного транспорту. Так, у першу чергу, це питань проектування, технології робіт та техніки у спорудженні та експлуатації магістральних трубопроводів. При цьому більшість з цих нормативно-правових актів є застарілими, потребують переробки та оновлення. Згідно зі ст. 8 Закону України «Про трубопровідний транспорт» державне управління у галузі трубопровідного транспорту здійснюється центральними та місцевими органами виконавчої влади держави, а також представницькими органами та органами місцевого самоврядування у межах їх компетенції відповідно до чинного законодавства України [28].

Органами Міністерства оборони України безпосереднє управління організаціями період та установами трубопровідного транспорту та контроль за їх діяльністю. Кабінет Міністрів України є вищим органом управління національною системою трубопровідного транспорту згідно зі ст. 113 Конституції України [1]. Міністерство транспорту та зв’язку України здійснює управління трубопроводами – це складовою єдиної транспортної системи України в особливий період (ст. 9 Закону України «Про функціонування єдиної транспортної системи в особливий період» [29]). Також управління системою магістральних трубопроводів здійснюється у межах своїх повноважень місцевими органами державної виконавчої влади, представницькими органами та органами місцевого самоврядування.

Необхідно відзначити, що управління трубопроводами має свою специфіку відповідно до їх галузевої приналежності. Таким чином, згідно з Указом Президента України від 25 лютого 1998 р. № 151 «Про реформування нафтогазового комплексу України» заснована Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» [90, с. 6.], яка зосереджує у собі функції керівництва нафтогазовим комплексом та здійсненні господарської компетенції держави у даній галузі.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України» від 25 травня 1998 р. № 747 визначено Правовий статус національної акціонерної компанії (далі - НАК) «Нафтогаз України» [93]. Держава є засновником НАК «Нафтогаз України» в особі Кабінету Міністрів України. Компанія створена у формі відкритого акціонерного товариства, 100 % акцій якого належать державі.Предмет діяльності НАК «Нафтогаз України» у галузі трубопровідного транспорту показано на рис. 1.

Рис. 1. Предмет діяльності НАК «Нафтогаз України» у галузі трубопровідного транспорту

 

Створення НАК «Нафтогаз України» мало завдання ефективно сприяти у здійсненні структурної перебудови нафтової, газової та нафтопереробної галузі економіки України, підвищити рівень енергетичної безпеки держави, забезпечити ефективне функціонування та розвиток нафтогазового комплексу, повного та якісного задоволення потреб побутових та промислових споживачів у паливно-енергетичних ресурсах та сировині й отримання прибутку від здійснення підприємницької діяльності. Здійснює керівництво газо- та нафтопроводами дочірня компанія НАК «Нафтогаз України» «Укртрансгаз», ВАТ «Укртранснафта» шляхом виконання функцій оперативно-технологічного управління Єдиною газотранспортною системою України. У той же час, на праві повного господарського відання ДК «Укртрансгаз», ВАТ «Укртранснафта» реалізують господарську діяльність з транспортування газу, нафти, нафтопродуктів трубопровідним транспортом.

Цим суб'єктам передано в управління окрім самих об'єктів трубопровідного транспорту, ще залізниці, автомобільні дороги електропередач, лінії зв'язку та інші комунікації, що перетинаються чи проходять в одному технічному коридорі. Взаємовідносини даних суб'єктів реалізуються на підставі договорів, у яких регламентуються права й обов'язки сторін на здійснення спільних заходів з підвищення рівня раціональної та надійної експлуатації об'єктів і споруд трубопровідного транспорту.

Здійснення діяльності з транспортування нафти, газу, нафтопродуктів і речовин трубопроводами як галузі природної монополії врегульовується Національною комісією з регулювання електроенергетики (далі – НКРЕ) шляхом контролю за цінами, ліцензування тощо. НКРЕ є центральним органом виконавчої влади, якому надано спеціальний статус з реалізації державного регулювання природних монополій в нафтогазовому комплексі та електроенергетиці, і контролюється особисто Президентом України. Зауважимо, що необхідність створення такого органу зумовлюється доцільністю розмежування управління нафтогазовою галуззю та регулювання її діяльності як суб’єкта природної монополії.

Таким чином, законодавство у галузі функціонування трубопровідного транспорту у своєму розвитку пройшло три етапи: початковий (перший) етап охоплюється періодом кін. XVIII ст. – поч. 1917 р., на якому суспільні відносини у сфері магістрального трубопровідного транспорту врегульовувались окремим розділом Статуту Гірничого Російської імперії; другий період розвитку законодавства про трубопровідний транспорт - радянський - діяв з 1939 р. до 1991 р.), що відзначавався нестабільністю системи управління трубопровідним транспортом та правовим регулюванням на основі тільки адміністративних актів міністерств та відомств; новітній період (з 1991 р. по теперішній час) позначається суттєвими позитивними змінами у розвитку законодавства про трубопровідний транспорт, зокрема у зв’язку з прийняттям Закону України «Про трубопровідний транспорт».

Суспільні відносини щодо постачання трубопровідним транспортом енергоресурсів отримали правову форму у кінці XIX ст. у зв’язку з видобуванням газу та нафти, а також потребою у постачанні даних ресурсів до кінцевого споживача. Правове врегулювання діяльності трубопровідного транспорту за часів СРСР реалізувалося на підзаконному рівні (норми у своїй більшості мали техніко-юридичний характер і торкались здебільшого правового статусу установ та організацій магістрального трубопроводу). Технологічно система трубопроводів України пов’язана з трубопроводами інших держав колишнього СРСР, тому істотна роль у правовому режимі трубопроводів повинна бути відведена міждержавним договорам держав-учасниць СНД щодо порядку їх використання.