Шляхи вирішення проблемних питань адміністративно-правового регулювання функціонування трубопровідного транспорту в Україні

Проведений аналіз законодавчої бази в галузі функціонування трубопровідного транспорту дає можливість нам констатувати, що наявними є два види провадження у даній сфері: вживання до юридичних осіб, які порушили адміністративне законодавство, відповідних адміністративних стягнень згідно з нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення; застосування до юридичних осіб адміністративних стягнень, що не врегульовується нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Необхідно також зауважити, що застосування адміністративних стягнень саме до фізичних осіб хоч і не позбавлене певних правових прогалин, але все ж доволі детально регламентується у Кодексі України про адміністративні правопорушення. У той же час уживання до юридичних осіб адміністративних стягнень носить здебільшого несистематизований характер. На жаль, подібна ситуація відмічається як у галузі суспільних відносин в галузі функціонування трубопроводів [5], так і в цілому в галузі адміністративно-правових відносин.

Зазначимо, що законодавчо не визначаються юридичні підстави для припинення провадження щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності, адже згідно зі ст. 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено дані обставини лише стосовно фізичних осіб.

Розрізненість у правовому плані, невизначеність теоретична безумовно не сприяє створенню цілісної та чіткої системи процесу адміністративного провадження в Україні стосовно юридичних осіб. Законодавчом не визначеними залишаються загальні терміни, в межах яких може застосовуватись адміністративне стягнення. Тільки в деяких окремих нормативних актах закріплюються відповідні приписи та положення, разом з тим навіть і закріплені з них не відрізняються єдністю у формулюванні та суттєво різняться від встановлених термінів притягнення фізичних осіб до адміністративної відповідальності [54, с. 531].

Наразі залишається фактично відсутнім не лише науково-теоретичне обгрунтування процесуальних термінів щодо притягнення винних юридичних осіб до адміністративної відповідальності, але й на законодавчому не визначено критерії формулювання цих термінів. Так, у левовій частині нормативних актів такі терміни не передбачаються взагалі. Окрім того, вони вимагають негайного їх приведення до певного єдиного критерію, а також усунення положень та приписів, які встановлюють безстрокову адміністративну відповідальність [54, с. 532].

Згідно зі ст. 218 Кодексу України про адміністративні правопорушення відповідні справи, що передбачені ст. 138, розглядаються адміністративними комісіями. При цьому, в Україні лосі ще не створено спеціального нормативного акту, яким би регламентувався порядок утворення та діяльності цих комісій. Адміністративні комісії організовуються за відповідними приписами Кодексу України про адміністративні правопорушення та іншими законодавчими актами місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів [62, с. 761].

Провадження у справах про адміністративні правопорушення щодо організацій та установ трубопровідного транспорту врегульовуються частково. Наприклад, порядок розгляду справи про стягнення штрафів стосовно юридичних осіб органами Національної комісії регулювання електроенергетики взагалі законодавчо не врегульовується. Найбільш чітко врегульовується чинним законодавством порядок розгляду справ органами Антимонопольного комітету України: Розділом 7 Закону України «Про захист економічної конкуренції», Тимчасовими правилами розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства України.

Провідним стратегічним активом для України є транзит нафти та газу трубопровідним транспортом, що зумовлюється, у першу чергу, перевагами географічного розташування нашої країни. Транзит енергоносіїв трубопроводами України збагачують бюджет країни, так як є потужним джерелом доходу для України, а також здійснює енергетичну безпеку держави, забезпечуючи поставки газу та нафти на внутрішній ринок. Окрім того, український транзит енергоносіїв є невіддільною частиною енергобезпеки всієї Європи.

Основними транзитними вантажопотоками через територію України є транспортування нафти, газу, нафтопродуктів магістральними трубопроводами з Росії, а це близько 80% обсягу усього транзиту в європейські країни. Географічне положення України сприяє тому, щоб обсяги транзиту енергоресурсів через її територію збільшувалися. Для України розвиток та розширення цього транзиту означає суттєве зростання надходжень до бюджету країни.

На сьогоднішній день транзит російської нафти через Україну хоч і зменшується, але все ще становить досить вагомі 14% -15% від загального потоку. Україна за власним транзитним потенціалом посідає одне з головних місць у Європі, формулює особливу значущість в розробці та проведенні ефективної політики в сфері діяльності трубопровідного транспорту. При цьому провідне значення в цьому процесі має відігравати прискорення розвитку інфраструктури трубопровідного транспорту, будівництво національної мережі міжнародних транспортних коридорів згідно зі міжнародними стандартами та її інтеграція в транспортні інфраструктури Європи, Азії, Балтійського та Чорноморського регіонів. Виняткову роль відіграє виконання проектів, що покликані вбезпечити Україні активну участь у формуванні міжнародних транспортно-комунікаційних мереж, наприклад, в транспортуванні каспійських енергоресурсів на внутрішній і міжнародні ринки. Доволі складні та широкомасштабні завдання для України пов'язуються, перш за все, з вдосконаленням та модернізацією трубопровідної інфраструктури, що уможливить поглиблення сумісності з трубопровідними мережами країн ЄС.

Необхідно також відзначити, що в Україні наявні всі необхідні стартові умови для розширення та розвитку трубопровідної інфраструктури, зокрема це:

- достатній рівень розвитку відповідних технологій та ресурсна база;

- зручне географічне положення території;

- наявність науково-технічних проектів, що володіють високим рівнем конкурентоспроможності;

- зацікавленість закордонних інвесторів у розміщенні в Україні своїх капіталів;

- усталена тенденція до визнання України світовими країнами європейською державою, з якою створюються стабільні ділові взаємовідносини на довготривалій та широкій основі, що у перспективі відчутно впливатиме на вирішення провідних проблем європейської політики;

- наявність в Україні концепції створення і функціонування національної мережі міжнародних трубопровідних коридорів.

Детальне вивчення зовнішньоторговельних зв'язків між країнами, розміщеними на напрямку «Зaхiд – Схiд», що приєднуються до зони міжнародних транспортних коридорів і проходять територією України, засвідчує перспективні можливості збільшення обсягів транзиту нафти та газу через вітчизняні трубопроводи. Цьому також має сприяти розроблення та впровадження відповідних методик гнучкого тарифікування на транспортування природного газ, нафти, аміаку вітчизняними магістральними трубопроводами, враховуючи при цьому світові ціни на енергоносії.

У сучасних умовах надійність і безпеку транспортування нафти і газу по магістральних і технологічних трубопроводів в Україні є вирішальними чинниками, впливаючими на економічну ефективність даного виду діяльності й на енергобезпеку держави в цілому. У зв'язку з цим актуальною для України завданням є посилити контроль над станом критично важливих і вразливих об'єктів трубопроводів з метою недопущення незаконних дій і попередження надзвичайних ситуацій.

Необхідно також зауважити, що відчутний ступінь залежності України від імпорту енергоносіїв, спричиняє незадовільне становище її енергобезпеки. Одним з імовірних шляхів скорочення енергозалежності є диверсифікація імпорту газу. Перспективним видається планування спорудження потужних транєвразійських трубопровідних магістралей (нафто- і газопроводів) з Ірану через Росію (Північний Кавказ) в Україні, а також нафтопроводу з Ірану через Азербайджан до Чорноморських портів Грузії (Очамчира або Поті) і далі морським транспортом в Україні.

Як вже зазначалось в роботі, могутній вплив на створення довготривалої стратегії розвитку трубопровідної інфраструктури і транспортних комунікацій в України має доволі вигідне геостратегічне розміщення її території, якою пролягають традиційно стародавні торговельні маршрути між Сходом і Заходом, Півднем і Північчю. Це, звичайно, накладає певний відбиток на діяльність всієї мережі транспортних комунікацій України.

На нашу думку, вирішення проблем, пов'язаних з поліпшенням використання транзитного потенціалу країни, полягає в розробці транспортної програми держави, основними напрямками якої повинні бути:

- розробка транспортної політики держави, зокрема в галузі функціонування трубопроводів;

- відкритість транспортної системи України для зарубіжних партнерів та інвесторів з урахуванням національних інтересів;

- використання альтернативних форм власності і різноманіття джерел фінансування інвестиційних програм;

- формування транспортно-економічних зв'язків із зарубіжними партнерами на паритетних умовах, з урахуванням інтересів національних перевізників;

- використання в межах світової практики вантажний преференції тощо.

Неправильне застосування норм процесуального права, їх порушення, може слугувати підставою для скасування, визнання недійсним відповідного рішення лише за умови, якщо дане порушення спричинило прийняття хибного рішення. Оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України можливе, зокрема, за ініціативою заявника, відповідача чи третьої особи. Прийняття господарським судом до розгляду заяви про визнання недійсним рішення органу Антимонопольного комітету України при цьому не зупиняє його виконання, крім випадків, передбачених законом. Так, зокрема, рішенням господарського суду може бути зупинене виконання рішення органів Антимонопольного комітету України впродовж розгляду справи, прийнятої внаслідок перевірки та перегляду рішень органів Антимонопольного комітету України. При цьому законодавчо не передбачається порядок оскарження актів Національної комісії врегулювання електроенергетики.

Заключною та обов’язковою стадією є виконання рішення, винесеного у справі про адміністративне правопорушення. Згідно зі ст. 299 Кодексу України про адміністративні правопорушення постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення. При оскарженні або опротестуванні постанови – після залишення скарги або Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу підлягає примусовому виконанню після закінчення строку, встановленого ст. 307 Кодексу України про адміністративні правопорушення, себто коли пройде 15 днів після ожержання правопорушником постанови про накладення штрафу, при цьому у випадку опротестування чи оскарження цієї постанови – не пізніше 15 днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення.

Виконання рішень щодо юридичних осіб мають певні специфічні особливості. Так, згідно з Законом України «Про захист економічної конкуренції»рішення, розпорядження органів Антимонопольного комітету України передається для виконання шляхом вручення під розписку, надсилання чи доведення до відома в інший спосіб. Звичайно, розпорядження та рішення органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень є обов’язковими до виконання.

Особа, на котру було накладено штраф за рішенням органу Антимонопольного комітету України, сплачує його у двомісячний термін з дня отримання відповідного рішення про накладення штрафу.

У випадку накладання штрафу на суб’єкт господарювання згідно зі ч. 4 ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції», виплата штрафу може бути здійснена повністю або частково фізичною чи юридичною особою, яка надежить до складу суб’єкта господарювання і на яку було накладено штрафні санкції. Окрім цього, за кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі півтора відсотка від суми штрафу. При цьому, нарахування пені припиняється з дня прийняття господарським судом рішення про стягнення відповідного штрафу.

Таким чином, проведений аналіз вказує, що вживання заходів адміністративної відповідальності до винних фізичних та юридичних осіб, незважаючи на певні відмінності, має суттєві спільні риси. Так, адміністративно-юрисдикційне провадження за участю як юридичних, фізичних осіб субєктів діяльності трубопровідного транспорту здійснюється за однаковими стадіями провадження, що містять процесуальні дії, схожого характеру.

Спеціальними законами визначаються штрафні санкції, що накладаються на самі організації та установи трубопровідної інфраструктури, а не на посадових осіб. Такого роду відповідальність необхідно віднести до адміністративно-правової, що випливає з наявних спільних ознак, таких як публічний державно-обов’язковий характер, наявність органів адміністративної юридсикції, особливий порядок притягнення до відповідальності, встановлення виключного переліку діянь, за які накладають стягнення, та відповідальність за них перед законом.

У сфері функціонування трубопровідної інфраструктури притягнення до адміністративної відповідальності установ та організацій трубопровідного транспорту можливе на підставі ст. 22 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» за провадження господарської діяльності без ліцензії; відповідно до ст. 17 Закону України «Про природні монополії» за ненадання, або несвоєчасне надання даних органам, регулюючим діяльність суб’єктів природних монополій, ненадання інформації органам, врегульовуючим діяльність суб’єктів природних монополій, або надання завідомо недостовірної інформації, невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, регулюючих функціонування суб’єктів природних монополій, та порушення встановлених законодавством умов та правил провадження підприємницької діяльності в галузі природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов); за порушення законодавства про захист економічної конкуренції відповідно до Закону України «Про захиси економічної конкуренції», «Про захист від недобросовісної конкуренції».

Дублювання положень ст. 166⁴ Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про захист економічної конкуренції» щодо відповідальності за ненадання інформації органам Антимонопольного комітету України та невиконання його рішень призводить до невизначеності щодо порядку застосування таких санкцій до самого суб’єкта господарювання та його посадової особи. Ст. 166⁴ Кодексу України про адміністративні правопорушення практично діє, тому доцільним є на законодавчому рівні впорядкувати системи адміністративних санкцій, що застосовуються за одні й ті ж скоєні правопорушення до юридичних та фізичних осіб [5].

На основі аналізу криміногенної ситуації, що склалась в нафтогазовому комплексі України доцільним видається створення спільної робочої групи для розроблення та затвердження відповідних положень, інструкцій щодо порядку співпраці під час охорони підприємств паливно-енергетичного комплексу, передбачивши обов'язки та алгоритм взаємодії службових осіб НАК «Нафтогаз України» та його структурних підрозділів з органами внутрішніх справ у випадках виявлення пошкоджень нафто-, газоконденсатопроводів та крадіжок обладнання, нафти і газоконденсату.