Основи адміністративного права України

Державне управління; державна служба, статус державного службовця; предмет і метод адміністративного права України; система джерел адміністративного права України; адміністративні норми і правовідносини; адміністративне деліктне право; адміністративна відповідальність; види адміністративних стягнень; порядок адміністративного провадження у справах; органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення

§ 1. Поняття державного управління та співвідношення його з виконавчою владою

Термін «управління» має багато значень. У загальному ро­зумінні це будь-який цілеспрямований, організуючий вплив на різноманітні процеси, що здійснюються в природі, техніці, суспільстві тощо. Термін «управління» в перекладі на англійсь­ку мову — administration, тобто адміністрування, керування, управління, що яскраво показує зв'язок адміністративного права з управлінням. Адміністративне право — це управлінське пра­во. Отже, управління тісно пов'язане з адміністративним пра­вом. Але ми вже визначили, що управління — набагато ширше поняття, ніж адміністративне право. Основними ознаками уп­равління є управлінська система, суб'єкт і об'єкт управління, ке­руючий вплив суб'єкта на об'єкт і зворотний зв'язок. Управлін­ська система — це єдність управлінських елементів, що взаємо­діють як єдине ціле, породжуючи нові якості, не притаманні окремим її компонентам. Суб'єктом управління називають сто­рону управлінського процесу, що являє собою джерело керую-

574

Глава 16

Основи адміністративного права України

575

 

чого впливу. Об'єкт управління — сторона управлінського про­цесу, що функціонує під керуючим впливом суб'єкта, набуває певних нових якостей та змінюється. Керуючий вплив визнача­ють як комплекс заходів, прийомів, форм, методів і організую­чих команд, спрямованих на об'єкт управління, за допомогою яких реально змінюється об'єкт управління. Зворотний зв'язок можна охарактеризувати як певну інформацію для суб'єкта уп­равління стосовно змін, що відбулися в об'єкті управління за­вдяки керуючому впливу.

Управлінській процес як багатоманітне явище здійснюється у природі, техніці та суспільстві. Звідси автори-кібернетисти ви­діляють три різновиди управління, а саме:

—біологічне, що реалізується в процесі управління в рослин­
ному і тваринному світі живими організмами;

—технократичне, що характеризує управління різноманіт­
ними машинами, механізмами, технічними засобами з допомо­
гою математичних формул і символів;

—соціальне, тобто управління окремими людьми та їхніми
об'єднаннями, що складають суспільство.

Отже, соціальне управління може бути охарактеризоване як управління суспільством. Суспільством вважають найвищий тип соціальної самоорганізації людей. Воно може існувати тіль­ки тоді, коли функціонуватиме як складна цілісна система, а це означає, що без управлінського впливу функціонування суспіль­ства неможливе.

Одним з видів соціального управління є державне управління. У широкому значенні слова під ним розуміють діяльність усіх видів органів держави: законодавчих, судових, контрольно-наг­лядових, виконавчо-розпорядчих з організації суспільного жит­тя. Кожна з названих гілок єдиної державної влади, зберігаючи загальні ознаки соціального й державного управління, має свої специфічні керівні структури, форми та методи, прийоми, спосо­би й засоби керівного впливу на об'єкт управління. Звідси можна виділити такі види державного управління:

—законодавче(законотворче);

—виконавчо-розпорядче (власне управлінське);

—судове (правосудне);

—контрольно-наглядове.

Причому в кожному із зазначених видів державного управ­ління існує внутрішня та зовнішня сторони. Внутрішня сторона характеризується управлінською діяльністю всередині системи, а зовнішня — спрямована на структурні елементи громадянсько­го суспільства. У вузькому значенні державне управління роз­глядається як діяльність тільки виконавчо-розпорядчих орга­нів держави: Кабінету Міністрів, міністерств, державних комі­тетів (служб), інших органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцевих державних адміністрацій.

Державному управлінню властиві такі риси:

а) діяльність з реалізації завдань і функцій держави;

б) воно здійснюється спеціально створеними для цього дер­
жавними органами й посадовими особами;

в) останні діють за дорученням держави, від її імені і мають
державно-владні повноваження;

г) форми та методи роботи управлінських органів регламен­
туються правом.

Таким чином, державне управління (у вузькому розумінні) — це підзаконна виконавча й розпорядна діяльність органів дер­жавної виконавчої влади, спрямована на практичне виконання законів у процесі повсякденного й безпосереднього керівниц тва господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Звідси, державне управління (у вузь­кому розумінні) співвідноситься з виконавчо-розпорядчою вла­дою та її органами через призму загального й особливого, в якому виявляються загальні риси правотворчої і правореалізаційної діяльності держави та виконавчо-розпорядчої діяльності однієї з гілок єдиної державної влади.

§ 2. Державна служба:

поняття, правовий статус державних службовців

Організація і діяльність державних органів здійснюється дер­жавними службовцями, а це передбачає необхідність з'ясуван­ня питань про розуміння державної служби. В Україні склала­ся і зміцнюється єдина державна служба. її єдність характери-

576

Глава 16

Основи адміністративного права України

577

 

зується єдиними організаційними, правовими, кадровими та ін­формаційними засадами. Отже, державну службу необхідно роз­глядати як систему організаційно-правових, кадрових та інфор­маційних суспільних зв'язків і відносин, а не як суму службов­ців і державних установ. В основі такої системи лежить потреба визначити загальні засади, мету та функції державної служби, а також правове становище державного службовця. Загальні положення діяльності й статус державного службовця перед­бачені Законом України «Про державну службу» від 16 груд­ня 1993 р.

Державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті для прак­тичного виконання завдань і функцій держави, заробітну плату вони одержують за рахунок державних коштів.

Ці особи є державними службовцями, мають відповідні служ­бові повноваження та обіймають певні посади.

Посада — це визначена структурою і штатним розкладом пер­винна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло служ­бових повноважень.

Посадовими особами, відповідно до цього Закону вважають­ся керівники і заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або інши­ми нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій.

До основних принципів державної служби закон відносить:

а) служіння народу України;

б) демократизм і законність;

в) гуманізм і соціальна справедливість;

г) пріоритет прав людини і громадянина;

г) професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність,
відданість справі;

д) персональну відповідальність за виконання службових
обов'язків і дисципліни;

є) дотримання прав і законних інтересів органів місцевого й регіонального самоврядування;

є) дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єд­нань громадян.

Мета державної служби включає два основні напрями

а) формування суспільно-політичних і державно-правових
умов її зв'язку з життям народу на тлі її соціальної природи

б) створення об'єктивної системи виявлення та добору тю
дей для служби в державному апараті

Функції державної служби — це напрями її діяльності, що ві дображають її роль і призначення в суспільстві. До них нале­жать: а) забезпечення ефективного функціонування всіх гілок державної влади; б) забезпечення реалізації прав, свобод і за­конних інтересів та обов'язків людини й громадянина.

Призначення державної служби полягає в тому, що через неї повинна реалізуватися демократична сутність держави, підтри­муватися вільна життєдіяльність суспільства та забезпечувати­ся лідерство державного апарату в суспільному розвитку Інши­ми словами, вона є головним засобом реалізації функцій соці­альної держави. Державна служба повинна стати повсякденним каналом зв'язку держави з народом.

Основні завдання державної служби.

а) охорона інтересів суспільства, прав і свобод людини й гро­
мадянина;

б) досягнення і зміцнення цілісності держави;

в) забезпечення ефективної діяльності державних органів,

г) демократизація шляхів формування та діяльності держав­
ного апарату тощо.

Державний службовець повинен:

а) сумлінно виконувати свої службові обов'язки,

б) шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробіт­
ників, дотримуватися високої культури спілкування;

в) не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтере­
сам державної служби чи негативно вплинути на репутацію дер
жавного службовця.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ра­ди України та його заступників, голів постійних комісій Вер ховної Ради України та їх заступників, народних депутатів > к раїни, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів > к раїни, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України

По

578

Глава 16

Основи адміністративного права України

579

 

та його заступників регулюється Конституцією та спеціальни­ми законами України.

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатич­ної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законами України.

Основними обов'язками державних службовців є:

а) додержання Конституції України та інших актів законо­
давства України,

б) забезпечення ефективної роботи та виконання завдань дер­
жавних органів відповідно до їх компетенції;

в) недопущення порушень прав і свобод людини та громадя­
нина,

г) безпосереднє виконання покладених на них службових
обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних орга­
нів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

ґ) збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служ­би, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством не підлягає розголошенню;

д) постійне вдосконалення організації своєї роботи і підви­
щення професійної кваліфікації;

є) сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціати­ва та творчість у роботі.

Державні службовці мають право:

а) користуватися правами та свободами, що гарантуються
громадянам України Конституцією й законами України;

б) брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх
повноважень рішень,

в) одержувати від державних органів, підприємств, установ і
організацій, органів місцевого та регіонального самоврядування
необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;

г) на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе став­
лення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

ґ) вимагати затвердження керівником чітко визначеного об­сягу службових повноважень за посадою службовця;

д) на оплату праці залежно від посади, яку він обіймає, ран-
г}. який йому присвоюється, якості, досвіду та стажу роботи;

є) безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що сто­суються проходження ним державної служби, в необхідних ви­падках давати особисті пояснення;

є) на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії,

ж) вимагати службового розслідування з метою зняття без­
підставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;

з) на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної
роботи умови праці;

и) на соціальний і правовий захист відповідно до його ста­тусу;

і) захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та в судовому порядку.

Конкретні обов'язки та права державних службовців визна­чаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і від­ображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затвер­джуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в дер­жавному органі та його апараті особи, які.

а) визнані у встановленому порядку недієздатними;

б) мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади,

в) у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпо­
рядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи
свояками;

г) в інших випадках, встановлених законами України.
Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного

службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обме­жень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дис­кредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосову­ватися ще такі заходи дисциплінарного впливу, як:

- попередження про неповну службову відповідність,

— затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу чи
у призначенні на вищу посаду.

19*

580

Глава 16

Основи адміністративного права України

581

 

Головне управління державної служби при Кабінеті Мініст­рів України (Головдержслужба) є центральним органом держав­ної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів Украї­ни. Вона забезпечує проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціональне управління держав­ною службою.

У своїй діяльності Головдержслужба керується статтями Кон­ституції України та законами України, постановами Верховної Ради України, указами й розпорядженнями Президента Украї­ни, декретами, постановами та розпорядженнями Кабінету Мі­ністрів України, а також своїм Положенням. У межах своїх пов­новажень Головдержслужба організовує виконання актів зако­нодавства України і здійснює систематичний контроль за їх виконанням:

а) узагальнює практику застосування законодавства з питань,
що належать до її компетенції;

б) розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та вносить
їх на розгляд Кабінету Міністрів України.

Основні завдання Головдержслужби:

—забезпечення разом з іншими державними органами реа­
лізації загальних напрямів державної політики у сфері держав­
ної служби в центральних і місцевих органах державної вико­
навчої влади, в місцевих радах і їхніх органах;

—забезпечення функціонального управління державною
службою;

—розроблення поточних, довготермінових прогнозів і пла­
нів потреби центральних та місцевих органів державної вико­
навчої влади, місцевих рад і їхніх органів у кадрах;

—розроблення заходів щодо підвищення ефективності та дер­
жавної служби в центральних і місцевих органах державної ви­
конавчої влади, місцевих радах і їхніх органах;

—координація і контроль за їх виконанням;

—здійснення методичного керівництва проведенням кон­
курсного добору державних службовців у центральних і місце­
вих органах державної виконавчої влади, місцевих радах та їх­
ніх органах;

—організація навчання та професійної підготовки держав­
них службовців тощо.

Головдержслужба відповідно до покладених на неї завдань:

а) розробляє і вносить на розгляд Кабінету Міністрів Украї­
ни проекти нормативних актів з питань державної служби;

б) провадить аналіз фактичного складу державних службов­
ців і готує пропозиції державним органам щодо підвищення
ефективності їх роботи;

в) веде комп'ютерний облік даних про державних службовців;

г) готує за поданням міністерств та інших органів централь­
ної виконавчої влади проекти рішень про заохочення і нагоро­
дження державних службовців першої і другої категорій, вно­
сить пропозиції відносно застосування дисциплінарних стягнень
до державних службовців цих категорій;

ґ) погоджує пропозиції міністерств та інших центральних ор­ганів виконавчої влади щодо призначення осіб на посади дер­жавних службовців першої і другої категорій з присвоєнням їм рангів з метою визначення відповідності їх вимогам Закону Ук­раїни «Про державну службу» від 16 грудня 1993 p.;

д) визначає напрями спеціалізації державних службовців для
навчання, перепідготовки та підвищення кваліфікації, контр­
олює проведення цієї роботи;

є) погоджує державне замовлення на підготовку спеціаліс­тів для державної служби;

є) здійснює контроль за навчанням, перепідготовкою та під­вищенням кваліфікації державних службовців, у тому числі за межами України, готує відповідні пропозиції;

ж) надає організаційно-методичну допомогу центральним і
місцевим органам державної виконавчої влади та місцевим ра­
дам та їхнім органам у розробленні нормативних актів щодо про­
фесійно-кваліфікаційних вимог до державних службовців;

з) бере участь у підготовці для розгляду Кабінетом Мініст­
рів України пропозицій про віднесення існуючих посад держав­
них службовців, не перерахованих у ст. 25 Закону України «Про
державну службу», а також нових посад державних службовців
до відповідних категорій;

и) дає роз'яснення з питань, що входять до її компетенції;

і) у разі потреби бере участь у перевірці фактів порушення етики поведінки державними службовцями тощо.

Під час виконання покладених на Головдержслужбу функ­цій вона взаємодіє з іншими центральними та місцевими орга-

582

Глава 16

Основи адміністративного права України

583

 

нами державної виконавчої влади України, органами Автоном­ної Республіки Крим, місцевими радами та їхніми органами, а також з відповідними органами інших країн. Головдержслужба має право:

—здійснювати контроль за виконанням Закону України
«Про державну службу», інших актів законодавства з питань
державної служби, вносити в установленому порядку пропози­
ції відносно скасування прийнятих центральними та місцеви­
ми органами державної виконавчої влади, місцевими радами та
їхніми органами рішень з питань державної служби, якщо вони
суперечать чинному законодавству;

—одержувати у разі потреби безплатно передбачені держав­
ною статистичною звітністю дані й інші необхідні матеріали від
центральних та місцевих органів державної виконавчої влади,
місцевих рад та їх органів;

—створювати (за погодженням з відповідними керівниками)
групи з учених, працівників центральних і місцевих органів для
підготовки нормативних та інших матеріалів з питань держав­
ної служби.

Головдержслужба у межах своїх повноважень видає на основі й на виконання чинного законодавства накази, організовує та контролює їх виконання. У разі потреби видає разом з іншими органами державної виконавчої влади, місцевими радами та їх­німи органами спільні рішення. її рішення з питань державної служби, видані у межах її повноважень, є обов'язковими для ви­конання центральними та місцевими органами державної ви­конавчої влади, місцевими радами та їхніми органами.

Начальник і заступники Головдержслужби призначаються на посади та звільняються з посад у порядку, передбаченому чин­ним законодавством. Начальник розподіляє обов'язки між сво­їми заступниками, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Головдержслужбу завдань і здійснен­ня нею функцій, встановлює ступінь відповідальності своїх за­ступників і керівників підрозділів.

Для погодженого вирішення питань, що входять до компе­тенції Головдержслужби, обговорення найважливіших напрямів її поточної та перспективної діяльності в Головному управлінні Кабінетом Міністрів України офіційно затверджується колегія у складі начальника (голова колегії), заступників начальника

за посадою, а також інших керівних працівників Головного уп­равління. Рішення колегії запроваджуються у життя, як прави­ло, наказами Головного управління.

Начальник Головдержслужби, його заступники, а також ін­ші відповідальні працівники за дорученням керівництва Голов­держслужби, мають право брати участь у засіданнях колегій, ін­ших засіданнях центральних та місцевих органів державної ви­конавчої влади, місцевих рад і їхніх органів, вивчати їхні звіти, статистичні та інші матеріали з питань, що входять до компе­тенції Головного управління.

Гранична чисельність і фонд оплати праці працівників цен­трального апарату Головдержслужби затверджуються Кабіне­том Міністрів України.

Головдержслужба є юридичною особою, має самостійний ба­ланс, рахунки в установах банків, печатку і бланки із зображен­ням Державного герба України і своїм найменуванням.

Таким чином, діяльність кожного окремо взятого державно­го органу проявляється в реальному житті через діяльність йо­го повноважних представників, що іменуються державними службовцями. Підвищення ефективності роботи державних службовців сприяє підвищенню ефективності всієї державної служби і кожного державного органу зокрема.

§ 3. Поняття, предмет і метод

адміністративного права України

Адміністративне право, подібно до інших складових націо­нальної правової системи України, слід розглядати як: а) галузь права; б) галузь законодавства; в) юридичну науку; г) навчаль­ну дисципліну.

Як галузь українського права (законодавства) адміністратив­не право України являє собою систему адміністративних пра­вових норм, інститутів та нормативно-правових актів, що регу­люють і охороняють особливе коло суспільних відносин у сфе­рі державного управління. Як галузь права воно може бути розглянуто в об'єктивному й суб'єктивному розумінні. В об'єк­тивному розумінні адміністративне право України характери­зується сукупністю адміністративних правових норм, інститу-

584

Глава 16

Основи адміністративного права України

585

 

тів і нормативно-правових актів, що утворюють його внутріш­ню та зовнішню форми. Внутрішня форма адміністративного права включає внутрішню побудову — систему адміністратив­ного права. Зовнішня форма характеризується джерелами, що являють собою спосіб зовнішнього виразу змісту адміністратив­но-правових норм та інститутів.

За суб'єктивним розумінням адміністративне право Украї­ни — це сукупність закріплених нормами об'єктивного права можливостей людини і громадянина, що реалізуються у сфері державного управління.

Адміністративне право України має свій предмет і метод пра­вового регулювання.

Предметом адміністративного правового регулювання є сус­пільні відносини, що виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління. Особливостями відносин, що складають предмет адміністративного права, є такі:

—виникають у результаті державної владно-управлінської
діяльності;

—суб'єктом таких відносин є виконавчо-розпорядчий орган;

—їх виникнення, зміна чи припинення є результатом свідо­
мої, вольової, цілеспрямованої діяльності.

Методи адміністративного права — це засоби, способи та прийоми, з допомогою яких здійснюється правовий вплив на предмет адміністративного права. Аналізуючи засоби, з допо­могою яких законодавець здійснює правовий вплив на предмет адміністративного права, слід сказати, що переважно це — зобо­в'язання, заборони та адміністративно-правовий примус. У ря­ді випадків застосовуються і певні дозволи. Наприклад, дозвіл одержувати певну інформацію для здійснення покладених на орган чи посадову особу завдань.

Серед способів як складового елемента адміністративно-пра­вового методу слід виділити авторитарний (наказовий, щоб не сказати владний чи диктаторський) та субординаційний. Авто­ритарний спосіб виправданий «нерівністю» сторін адміністратив­них правовідносин, а саме: наявністю владного суб'єкта управ­ління та підвладністю об'єкта управління. Наприклад, відноси­ни податкової адміністрації з будь-яким платником податків. Субординаційний спосіб передбачає одержання обов'язкової зго­ди на дії об'єкта управління від суб'єкта управління.

Отже, наявність власного предмета й методу правового ре­гулювання дає змогу відокремлювати адміністративне право від інших галузей українського права.

Як юридична наука адміністративне право являє собою систе­му знань, теорій, гіпотез, висновків і рекомендацій стосовно історії виникнення та розвитку, поняття, предмета й методу правового ре­гулювання, системи та джерел галузі адміністративного права (за­конодавства), науки та навчальної дисципліни. Наука має свій предмет і методи дослідження, свою систему і джерела.

Як навчальна дисципліна адміністративне право вивчається в юридичних навчальних закладах. її предметом є вивчення ад­міністративного права як галузі права і законодавства, а також як юридичної науки.

§ 4. Система і джерела адміністративного права. Характеристика Кодексу України про адміністративні правопорушення

Система адміністративного права — це його внутрішня фор­ма, як вже було зазначено, що характеризує його внутрішню по­будову. Структура системи адміністративного права включає в себе адміністративно-правові норми та адміністративно-право­ві інститути.

Адмістративно-правові норми можна охарактеризувати як за­гальнообов'язкові, формально визначені правила поведінки лю­дини в суспільстві, що встановлюються (санкціонуються) і за­безпечуються державою з метою закріплення, регулювання й охорони суспільних відносин у сфері державного управління.

Адміністративно-правовим нормам притаманні як загальні ознаки, що характеризують будь-яку правову норму, так і певні особливості, характерні тільки для цього виду правових норм. До особливих ознак адміністративно-правових норм можна від­нести такі:

—закріплюють владні (керівні) та внутрішньоорганізаційні
відносини;

—метод впливу на суспільні відносини є державно-владним
(імперативним);

—гарантування державного переконання та примусу при їх
реалізації;

586

Глава 16

Основи адміністративного права України

587

 

— органічне об'єднання їх у межах галузі адміністративного права (законодавства) і неможливість існування окремо.

Адміністративно-правові норми мають логічну структуру (гі­потеза, диспозиція, санкція) і можуть за різними критеріями гру­пуватися за певними видами. Вони можуть об'єднуватися за різ­ними критеріями і створювати адміністративно-правові інсти­тути (наприклад, загальні, особливі та спеціальні).

Адміністративно-правовий інститут — це об'єднання двох і більше адміністративно-правових норм в єдину початкову, ви­дову чи родову групу для регулювання відповідних суспільних відносин.

Об'єднуючись, норми й інститути утворюють загальну, особ­ливу та спеціальну частини адміністративного права України.

Загальна частина об'єднує адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регу­люють основні принципи управління, правовий статус суб'єк­тів управління, форми та методи їхньої діяльності, функціону­вання адміністративного процесу та гарантії і способи забезпе­чення законності в державному управлінні.

Особлива частина включає в себе адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що закріплюють і регулюють управління в різних сферах суспільного життя, а саме: в економічній, адміністративно-політичній, соціально-культурній, державно-правовій тощо.

Спеціальна частина охоплює адміністративно-правові норми, інститути та нормативно-правові акти, що регулюють адмініст­ративно-правову діяльність конкретних органів (наприклад, внут­рішніх справ, митної служби, податкової адміністрації тощо).

Названі три види інститутів слід розглядати як загальні. Сво­єю чергою, вони поділяються на головні та початкові.

Зовнішню форму адміністративного права складають його джерела. Джерелами адміністративного права називають пра­вові звичаї, нормативні договори та нормативно-правові акти, правові акти державного управління, що вміщують адміністра­тивно-правові норми.

Основним видом джерел адміністративного права є норматив­но-правові акти — письмові документи державних органів та ін­ших компетентних суб'єктів, що приймаються ними в установле­ному порядку і вміщують адміністративно-правові норми. Існують

різні критерії для класифікації нормативно-правових актів, що яв­ляють собою джерела адміністративного права. За юридичною си­лою їх можна поділити на конституційні, законні та підзаконні. На­приклад, Конституція України закріплює, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користу­ються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38).

Серед законів, що є джерелами адміністративного права, мож­на виділити кодифіковані й інкорпоровані. До кодифікованих законів відносять, наприклад, Кодекс України про адміністра­тивні правопорушення, Земельний кодекс України, Митний ко­декс України та деякі інші. Інкорпоровані закони, у свою чергу, можуть бути органічними та звичайними. До органічних зако­нів як джерел адміністративного права можна віднести закони України «Про міліцію», «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 p., «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 р., «Про Служ­бу безпеки України» від 25 березня 1992 р., «Про державну конт­рольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 р., «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 p., «Про органи та служби у справах неповнолітніх і спеціальні установи для неповнолітніх» від 24 січня 1995 р., «Про держав­ну податкову службу» від 4 грудня 1990 р., «Про державну служ­бу» від 16 грудня 1993 р. тощо. До звичайних законів як джерел адміністративного права відносять закони України «Про підпри­ємництво» від 7 лютого 1991 р., «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р., «Про державний кордон України» від 4 лис­топада 1991 р., «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 р., «Про пожежну безпеку» від 17 грудня 1993 р., «Про адміністратив­ний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» від 1 грудня 1994 р., «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. тощо.

Названі джерела адміністративного права — це джерела ви­щої юридичної сили. Норми Конституції України, що закріп­люють права людини й громадянина, мають пряму дію.

Певна частина адміністративно-правових норм може бути за­кріплена у постановах Верховної Ради України. Наприклад, Положення про матеріальну відповідальність військовослужбов­ців за шкоду, заподіяну державі, затверджене Постановою Вер­ховної Ради України від 23 червня 1995 p., або Положення про

588

Глава 16

Основи адміністративного права України

589

 

загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвер­джене Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р.

Джерелами адміністративного права є ряд підзаконних нор­мативних актів Президента України та Кабінету Міністрів Ук­раїни, зокрема: Національна програма боротьби з корупцією, за­тверджена Указом Президента України від 10 квітня 1997 р.

Джерелами адміністративного права можуть бути також нор­мативні акти керівників підприємств, установ і організацій, акти територіальних громад, представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування та органів місцевої самоорганізації на­селення, якщо в них вміщено адміністративно-правові норми.

Підзаконні нормативно-правові акти, що деталізують окре­мі норми чи інститути законів, розглядаються деякими автора­ми як правові акти державного управління. На думку В. К. Кол-пакова, акти управління характеризуються за двома особливос­тями — як правові і як управлінські джерела. Вони мають між собою діалектичний зв'язок. їх визначають з трьох найпошире­ніших позицій: а) як форми управлінської діяльності держави; б) як документи, що походять від компетентних органів; в) як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів¹.

Одним із кодифікованих джерел адміністративного права є Кодекс України про адміністративні правопорушення (КУпАП), який було прийнято 7 грудня 1984 р. (почав діяти з 1 червня 1985 р.). У ньому вміщуються норми, що регулюють і охороня­ють матеріальні і процесуальні суспільні відносини у сфері ад­міністративних правопорушень і адміністративної відповідаль­ності. У загальних положеннях закріплюються завдання та сис­тема законодавства про адміністративні правопорушення, компетенція і повноваження державних органів і органів місце­вого самоврядування щодо вирішення питань про адміністра­тивні правопорушення, запобігання їм, виявлення та усунення причин і умов, що сприяють їх вчиненню, чинність законодав­ства та забезпечення режиму законності при провадженні у спра­вах про адміністративні правопорушення.

Матеріальне право про адміністративні правопорушення і ад­міністративну відповідальність складається із загальної та особ-

ливої частин. У загальній частині закріплюються поняття адміністра­тивного правопорушення, окремі елементи об'єктивних і суб'єктив­них ознак складу адміністративного проступку, поняття і види ад­міністративних стягнень і загальні правила їх накладання.

В особливій частині закріплюються види адміністративних проступків у різних галузях, а саме:

а) охорони праці та здоров'я населення;

б) ті, що посягають на власність;

в) охорони природи, використання природних ресурсів, охо­
рони пам'яток історії та культури;

г) в промисловості, будівництві та в галузі використання
електричної і теплової енергії; у сільському господарстві;

ґ) при порушенні ветеринарно-санітарних правил;

д) на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку;
є) у сільському господарстві;

є) житлових прав громадян, житлово-комунального госпо­дарства та благоустрою;

ж) торгівлі, фінансів і кустарно-ремісничих промислів;

з) стандартизації, якості продукції та метрології;

и) ті, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку;

і) ті, що посягають на встановлений п