Стадия регистрации избирателей, составления их списков.

Российским законом установлена обязанность уполномоченных органов и должностных лиц (это глава местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, командир воинской части, руководитель дипломатического представительства, консульского учреждения) вести учет (регистрацию) избирателей. На основании данных учета, как известно, составляются списки избирателей. Обязанность составлять списки избирателей перед очередными выборами, в свою очередь, возложена на избирательные комиссии. При составлении списков может быть серьезно нарушено равенство избирательных прав граждан. В первую очередь, это происходит при допущении «двойного учета» граждан. В последнем случае гражданин, включенный несколько раз в списки избирателей, может проголосовать несколько раз (фактически, количество его голосов увеличивается).

История знает многочисленные примеры «двойного учета» граждан, которые приводили к установлению неравенства голосов избирателей. Так, в Великобритании после принятия Акта о народном представительства 1884 г. допускалось голосовать и по месту жительству, и по месту владения недвижимым имуществом[159]. Такое же неравенство существовало в Новой Зеландии[160].

Чтобы не допустить двойного голосования, необходимо включать каждого избирателя лишь в один список (иногда допускается наличие дополнительного списка – гражданин включается в списки и по месту постоянного жительства, и по месту временного пребывания, но с соблюдением условия, что данный гражданин не сможет голосовать дважды[161]).

Данное требование соблюдается и в Российской Федерации. Оно устанавливается как федеральными законами, так и судебной практикой[162]. Так, согласно Закону «Об основных гарантиях…», каждый гражданин РФ, достигший 18 лет на день голосования, включается только в один список избирателей на одном избирательном участке по месту своего жительства (положения части 10 статьи 17). При этом допускается включение гражданина в списки не по месту жительства, а по месту временного пребывания (при наличии активного избирательного права)[163], или к списку участка, в который обращается гражданин при наличии открепительного удостоверения, при условии нахождения места жительства на территории данного избирательного округа. Однако надо иметь в виду, что включение данного избирателя в конкретный список должно влечь исключение его из списка участка, на территории которого он проживает[164].

Но, как показала практика, не всегда комиссии успевают внести соответствующие изменения в списки[165]. В итоге, происходит «двойной учет» избирателей. Отечественные ученые предлагают решить эту проблему следующим образом: выдать каждому гражданину избирательное удостоверение (или избирательную книжку), в котором будут отмечаться факт участия данного избирателя в голосовании на тех или иных выборах[166]. В этом случае избирателю не потребуется получать открепительный бюллетень, если он не сможет проголосовать на своем участке (его заменяет данное удостоверение). Такая практика применяется в ряде государств Европы (во Франции, Италии, Греции). На наш взгляд, данное предложение заслуживает своего признания.

При составлении и уточнении списков избирателей происходит реализация избирательных прав граждан. Равенство этих прав необходимо соблюдать. Так, предусматриваются равные возможности для всех граждан знакомиться со списком избирателей, равные права обращаться в избирательные комиссии по поводу исправления ошибок, неточностей в списках. На основании заявлений граждан выдаются и открепительные удостоверения, что влечет за собой включение и исключение их из соответствующих списков (положения статей 17, 62 Закона «Об основных гарантиях…»). При этом российское законодательство предусматривает некоторые исключения из правила о равном участии граждан в данных действиях. Так, обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях и зарегистрированные по месту пребывания в общежитиях включаются в список без заявления, «автоматически», получать открепительное удостоверение им не надо, в отличие от лиц, находящихся в санаториях, больницах, следственных изоляторах и т. д. Также льготные условия созданы и для лиц, находящихся в заграничных командировках, и не имеющих возможности получить открепительное удостоверение. Использование этих различных процедур не является дискриминацией, так как такими мерами устанавливаются гарантии участия в выборах граждан.

При составлении списков избирателей должны соблюдаться и единые цензы для приобретения активного избирательного права (ценз гражданства РФ, возрастной ценз, ценз психического здоровья, моральный ценз), так как введение иных цензов ведет к нарушению равенства избирательных прав граждан.

Стадия образования избирательных округов, участков.

Конституционный Суд РФ в Постановлении №4-П от 23 марта 2000 г. разъяснил, что принцип равного избирательного права означает установление равной юридической значимости голоса каждого избирателя, в частности, это обеспечивается соблюдением единой нормы представительства (каждый член выборного органа должен представлять примерно равное число избирателей). Это требование достаточно часто называют правилом о соблюдении равного «веса» голосов избирателей (равной значимости голоса избирателя на практике). Видимо, по этой причине это требование также еще называют материальным равенством голосов[167]. Положение о соблюдении единой нормы представительства является традиционным, хотя нередко оно нарушается. Причем именно из-за не соблюдения этого правила можно добиться искажения подлинной воли избирателей, нарушения равных избирательных прав. Поэтому в России (как и во многих странах мира) нарушение правил формирования округов является основанием для отмены решения о результатах выборов[168].

В науке для обозначения «нарезки» округов, искажающих равенство избирательных прав, используются категории «избирательная геометрия», «избирательная география», «джерримендеринг». Свод рекомендуемых норм при проведении выборов выделяет две разновидности «избирательной геометрии»: активную и пассивную. «Активная геометрия» – умышленные действия политических сил, направленные на установление неравного представительства. «Пассивная геометрия» имеет место при долговременном игнорировании пересмотра границ округов. Эта классификация заслуживает внимания, т. к. «джерримендеринг» устанавливается действиями либо бездействием политических сил.

Само происхождение термина «джерримендеринг» («джерримандеринг») достаточно показательно. В 1812 г. губернатор штата Элбридж Джерри внес на рассмотрение легислатуры штата закон о «нарезке» избирательных округов и добился его принятия. При этом сам закон предусмотрел такую «нарезку» избирательных округов, которая поставила партии, их кандидатов в неравные условия. Округа были «нарезаны» вопреки административному делению, часто они не образовывали единую территорию. Джерри основывался на результатах соцопросов и составил округа таким образом, чтобы представители его партии выиграли выборы в большинстве округов, пусть и с небольшим преимуществом, а кандидаты оппозиции – в небольшом числе округов, но с большим отрывом. Так и произошло: партия, поддерживаемая Джерри, получила даже меньше голосов, чем партии конкурентов (50 164 против 51 766), зато получила большинство мандатов (29 против 11)[169]. Издатель местной газеты, комментируя мнения читателей, что очертания округов напоминают саламандру (по-английски – salamander), поправил их высказывания и назвал эту ситуацию «джерримендерингом» (gerrymander).

Конечно, проблему «нарезки» округов на неравной основе знала и Европа. Другое дело, что проблема в Европе не была связана с использованием инструментария социологии. Так, в Великобритании Палата общин исторически представляла не население в целом, а отдельные «местечки», в итоге, получалось, что иногда крупные города вроде Лондона или Бристоля имели столько же представителей, что и некоторые «гнилые местечки». Ныне подробности об этих «гнилых местечках» вызывают здоровый смех, так, местечко Олд Сарум с семью избирателями в Палате имело 2 представителей, а Данвич, наполовину затопленный Северным морем, насчитывая одного избирателя, посылал одного[170]. Система «гнилых местечек» стала демонтироваться в XIX веке (начало положила реформа 1832 года). Ныне в Великобритании, как и в большинстве государств мира, установлено правило об обязательном периодическом пересмотре границ избирательных округов с целью обеспечения примерного равенства. Такие правила закрепляются законами или даже конституциями (это свидетельствует о значимости данного правила для обеспечения равенства избирательных прав граждан). К примеру, в канадском конституционном акте 1867 г. в статье 51 закреплена обязанность пересмотра схемы округов каждые 10 лет[171].

В США проблема «джерримендеринга» была рассмотрена на самом высоком судебном уровне. Верховный Суд США рассмотрел два судьбоносных дела – «дело Бейкера против Карра» и «дело Рейнольдса против Симса». Оба дела связаны с «пассивной геометрией». Так, «дело Бейкера» возникло в силу того, что население штата Теннеси сильно изменилось из-за миграции, однако границы округов при проведении выборов в легислатуру штата изменены не были. Граждане пытались привлечь внимание легислатуры, губернатора, затем же они обратились в Верховный Суд. Суд применил правило о равной защите - «equal protection clause» - и сформулировал правовую позицию «один человек – один голос» («вес» голоса каждого избирателя должен быть равным, это обеспечивается образованием примерно равных по численности округов)[172].

Применение «джерримендеринга» нарушает не только равенство прав избирателей, но и равенство прав кандидатов. Так как в этом случае будет нарушаться «ценность» голоса избирателя, то и шансы на победу у кандидатов юридически будут не равны[173]. Например, согласно Конституции РСФСР от 10 июля 1918 года[174], Всероссийский съезд Советов формировался согласно пропорции 1 депутат к 25 000 избирателей в городских Советах и 1 депутат к 125 000 избирателей в губернских Советах. Юридических шансов на избрание у кандидатов-горожан было также в 5 раз больше.

Использование «избирательной геометрии» (в первую очередь, активной) преследует цель обеспечить победу «нужным» кандидатам (кандидатам от господствующих политических сил). Эта победа обеспечивается неравенством прав и избирателей, и кандидатов. Применение «джерримендеринга» может привести к ситуации, когда кандидаты от конкретной партии, которая побеждает на выборах, не получают большинства голосов избирателей. Использование особых правил «нарезки» округов губернатором Джерри и создало такую ситуацию. В этом случае, безусловно, нарушается равенство прав кандидатов.

Если законодательство допускает существование «джерримендеринга», то неравенство будет ощущаться на многих стадиях избирательного процесса. К примеру, для регистрации кандидата обычно требуется сбор необходимого числа подписей, это число часто указывается в относительном виде (процент от численности избирателей). В округе с меньшей численностью количество необходимых подписей в абсолютном выражении будет меньше, следовательно, - меньше и затраты на их получение[175]. Также меньше будут и финансовые затраты на проведение предвыборной агитации.

Как уже говорилось в первой главе, допустимо устанавливать специальные меры, направленные для достижения фактического равенства. Поэтому иногда законодатель предусматривает определенные исключения из требования о соблюдении единой нормы представительства. Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на четырнадцатой сессии посчитала допустимым создание специальных защитительных мер (гарантий), которые не признаются дискриминацией. К таким мерам комиссия ООН отнесла, в частности, адекватное представительство какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав; пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей населения страны. Такие меры применяются лишь до тех пор и в тех пределах, в которых они необходимы. Поэтому не всегда неравное представительство сельского и городского населения является недопустимым.

К примеру, 8 декабря 1981 г. Европейская комиссия по правам человека вынесла свое решение по «делу Х. против Исландии». Рассмотрение этого дела в рамках настоящей работы весьма важно, так как на правовые позиции, изложенные в этом решении, впоследствии ссылался Конституционный Суд РФ[176]. Суть дела проста: избирательные округа в Исландии не имеют единой нормы представительства. В частности, Рейкьявик представлен 5 депутатами, хотя при использовании единой нормы должен иметь 24, то есть существует диспропорция в 4,8 раза. Заявитель указывал на эту диспропорцию, считая, что так нарушается требование о соблюдении равенства «веса» голосов. Рассмотрев заявление, Европейская комиссия объявила его неприемлемым. Существующая ситуация была признана допустимой, так как она создавала определенные гарантии для представительства сельских районов[177].

Комиссия признала допустимым устанавливать гарантии фактического равенства для сельских жителей. В некоторых международных актах[178], законах зарубежных государств устанавливается и иные гарантии (квоты для представителей национальных меньшинств[179], женщин[180]).

Несмотря на то, что правило о соблюдении единой нормы представительства закреплено в международном праве, оно не соблюдается при проведении выборов в Европарламент. Так, норма представительства в ФРГ на выборах депутатов Европарламента составляет 1 к 829 247, а в Люксембурге 1 к 72 517 (при средней норме 1 к 599 721)[181]. Цель подобного правила очевидна – не допустить установления монополии крупных государств. Также считается, что Европарламент представляет не население государств, а его народы (то есть в ФРГ, например, избираются представители всех граждан ЕС, проживающих в этом государстве)[182]. Однако, на наш взгляд, разница в представительстве является очень большой. Впрочем, Европейский Союз пока еще сложно назвать государством, на выборах в органы этой конфедерации допустимо не соблюдать правило «один человек – один голос»[183]. При проведении же выборов в органы государственной власти и местного самоуправления необходимо строго придерживаться данного требования.

Ученые в области избирательного права достаточно давно нашли ответ на вопрос, каким образом соблюсти такую гарантию принципа равного избирательного права, как установление единой нормы представительства. Таких способов два: необходимо формировать избирательные округа, которые примерно равны по численности населения[184] или по численности избирателей[185]. На наш взгляд, второй вариант более соответствует принципу равного избирательного права (конечно, при условии, что избирательное право этого государства установило принцип всеобщности). Впрочем, предложена и обратная точка зрения: депутат представляет не избирателей, а народ, следовательно, округа должны определяться с учетом численности населения[186].

С этой точкой зрения трудно согласиться. В выборах участвуют избиратели, которые выбирают своих представителей. Б. Спиноза считал, что лица, не обладающие избирательными правами (например, дети), не владеют мощью (то есть властью, свободой), которую они могли бы передать выборным лицам[187]. В самом деле, зачем учитывать численность несовершеннолетних, недееспособных, если они не участвуют в голосовании? К тому же, как выяснилось, использование численности населения при «нарезке» округов может нарушить равенство избирательных прав.

Рассмотрим пример. Проводятся выборы в двух округах (А и Б) с различной демографической обстановкой. Численность населения в них одинаковая - по 3000 граждан. Однако в округе А проживает 1800 детей в 600 семьях (в среднем, каждая семья состоит из родителей и трех детей), в округе Б – только 1000 детей в таком же количестве семей (здесь семьи состоят из родителей и одного ребенка). Понятно, что избирателей в округе А проживает меньше, чем в округе Б (1200 против 2000). Вполне вероятно, что кандидат-победитель в округе А получит гораздо меньше голосов, чем в округе Б. Справедлива ли такая ситуация?

Более того, при сборе подписей, осуществлении предвыборной агитации положение кандидатов в округе А будет существенно отличаться от положения кандидатов в ином округе (дети не только не голосуют, но и не могут давать согласие на выдвижение кандидата, например). Фактически, расходы на агитацию в округе А будут значительно меньше, чем в округе Б (чтобы охватить всю численность избирателей в округе А, кандидатам необходимо распечатать 1200 листовок, в округе Б - 2000). Следовательно, в рассматриваемом примере нарушается такое требование принципа равного избирательного права, как установление равных условий участия граждан в избирательной кампании.

Как неоднократно говорилось выше, проблема «джерримендеринга» разрешается образованием равных по численности округов. Но на практике очень сложно сформировать избирательные округа с абсолютно равной численностью. Поэтому обычно международные акты, законы зарубежных государств содержат требование об установлении примерного равенства округов. Так, обычно закрепляют среднюю численность и максимальный размер отклонения от средней численности[188]. Как уже говорилось выше, вполне допустимы исключения из общего правила при образовании округов в местах проживания национальных меньшинств, видимо, такие исключения приемлемы при проведении выборов в труднодоступных районах по причине практической целесообразности[189].

Нетрудно заметить, что проблема «джерримендеринга» может существовать при использовании на выборах мажоритарной избирательной системы. При проведении выборов по пропорциональной избирательной системе в едином округе норма представительства одна. Если же выборы по пропорциональной системе проходят в нескольких многомандатных округах, численность которых различная, то проблема «избирательной географии» также имеет место.

В итоге, обобщая практику зарубежных государств, положений некоторых международных актов, можно выделить следующие правила недопущения «джерримендеринга»: образуемые территориальные избирательные округа должны совпадать с обычным административным делением, должны образовывать единую территорию[190], должны быть примерно равными по численности избирателей, норма представительства должна быть примерно одинаковой для всех округов, существует периодический пересмотр границ. Эти правила должны соблюдаться как можно с меньшим количеством исключений, особенно, если государство применяет мажоритарную избирательную систему.

Указанные общепринятые требования сохранения «веса» голосов избирателей, в целом, восприняты отечественным законодателем. Так, в статье 18 Закона «Об основных гарантиях…» содержатся следующие требования:

а) должно соблюдаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15 процентов. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Если применение указанных положений влечет за собой образование избирательного округа, включающего в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного округа, включающего в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20 процентов;

б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов[191];

в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий. При соблюдении требований, касающихся образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территорий муниципальных образований.

В Законе также указано, что если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ одна из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то при формировании этой палаты подпункты «а» и «б» пункта 4 указанной статьи 18 Закона не применяются.

К сожалению, в прошлом это правило не всегда соблюдалось. К примеру, Конституционный Суд РФ 22 января 2002 г. вынес решение по жалобе гражданина М. М. Салямова[192]. Заявитель оспаривал возможность проведения выборов в округах двух типов – территориальных и административно-территориальных. Последние создавались в районе, городе республиканского подчинения и районе в городе при проведении выборов в региональный парламент Республики Татарстан, от каждого такого округа избирался один кандидат. Численность избирателей в административно-территориальных округах была различная, однако в любом случае районы, города республиканского подчинения, районы в городе были представлены равным количеством депутатов. Территориальные округа также по численности отличались от административно - территориальных.

Суд, рассмотрев дело, указал действующее российское законодательство допускает создание отдельной палаты регионального парламента, представляющей интересы муниципальных образований или административно-территориальных единиц. В данном же случае отдельная палата не создавалась, это и привело к наделению избирателей голосами с различной юридической значимостью в административно - территориальных и территориальных округах (пункт 6 мотивировочной части Постановления).

Многие перечисленные выше требования Закона «Об основных гарантиях…» о соблюдении единой нормы представительства закреплялись и прежними законами об основных гарантиях избирательных прав граждан. И не всегда эти правила соблюдались на практике. Так, дело относительно незаконной «нарезки» округов рассмотрел Верховный Суд РФ в ноябре 2000 года. В определении № 92-Г00-14 от 21 ноября 2000 г.[193] Суд правомерно указал на нарушения единой нормы представительства при осуществлении «нарезки» округов для проведения выборов членов Великого Хурала Республики Тыва. Оказалось, что город Кызыл был представлен лишь 50 депутатами, хотя если бы соблюдалось правило «один человек – один голос», то его представительство должно было составлять 81 депутат. Такое несоблюдение федерального законодательства при образовании избирательных округов при проведении выборов привело к существенному нарушению принципа равного избирательного права. Это послужило основанием для отмены постановления Центральной избирательной комиссии Республики об определении результатов выборов.

Также стоит упомянуть об определении Верховного Суда РФ №85-В97пр-17 от 21 июля 1997 г.[194] В нем содержится решение по делу о включении территории одного муниципального образования (поселок Воротынск) в состав избирательного округа другого муниципального образования (Бабынинский район). Суд справедливо отметил, что таким образом было нарушено требование федерального законодательства об обязательном учете административно-территориального деления субъекта РФ при образовании округов.

Далее необходимо остановиться на одной проблеме. Начавшийся в 2004 г. процесс укрупнения субъектов РФ обусловил закрепление в соответствующих федеральных конституционных законах новых исключений из правила о соблюдении единой нормы представительства[195]. Законодатель установил, что при проведении выборов депутатов первого созыва региональных парламентов вновь образованных субъектов РФ избирательные округа на территории бывших автономных округов будут образованы без соблюдения единой нормы представительства. Так, в Коми-Пермяцком округе предусматривается создание 2 одномандатных округов, в административно-территориальных единицах с особым статусом Красноярского края - 2 двухмандатных, в Корякском округе – 10 одно- и (или) многомандатных округов, в Усть-Ордынском Бурятском округе – одного четырехмандатного, в Агинском Бурятском округе – одного пятимандатного. Численность избирателей в данных округах будет значительно отличаться от численности в округах, сформированных на оставшейся территории вновь образованных субъектов. Например, численность самого малочисленного округа (№30) на выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва составила 43 197 избирателей, а численность самого многочисленного (№4) – 79 193 (разница - почти в два раза)[196].

Как известно, нормы федеральных конституционных законов имеют более высокую юридическую силу по сравнению с нормами Закона «Об основных гарантиях…». К тому же нельзя забывать о том, что вышеперечисленные акты установили временные дополнительные гарантии избирательных прав (округа с неравной численностью должны быть созданы лишь при проведении выборов депутатов первого созыва). В силу того, что указанные нормы носят временный характер и защищают права населения административно-территориальных образований с особым статусом, их установление допустимо.

Однако, на наш взгляд, гарантии фактического равенства населения административно-территориальных образований с особым статусом должны применяться и в дальнейшем (при проведении выборов депутатов второго и последующего созывов). В этом случае необходимо внесение соответствующих поправок в Закон «Об основных гарантиях…». Эти гарантии должны быть ограниченными (они не должны иметь чрезмерный характер). Поэтому мы считаем, что численность избирателей в избирательных округах, образованных на территориях административно-территориальных образований с особым статусом, должна отличаться от средней нормы представительства не более чем на 40 процентов (это положение аналогично правилу образования округов на территории проживания коренных малочисленных народностей).

В настоящее время проблема соблюдения единой нормы представительства при проведении федеральных выборов практически потеряла смысл, так как выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ должны проводиться в единых федеральным округах. Конечно, новый Закон «О выборах депутатов…» говорит о территориях, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы. Однако эта разбивка на отдельные территории носит вспомогательный характер (определение избранных депутатов внутри списка). Выборы депутатов должны проводиться по пропорциональной системе в едином округе, норма представительства едина по определению.

С другой стороны, после перехода на пропорциональную систему в науке перестала обсуждаться проблема существования «джерримендеринга» при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Согласно пункту 4 части 3 статьи 12 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» №175-ФЗ от 20 декабря 2002 г. (ред. от 25 июля 2006 г.[197]), на территории одного субъекта РФ не могло создаваться менее одного одномандатного избирательного округа (в данный момент эта норма утратила юридическую силу).

Аналогичное правило еще в 1998 г. рассматривалось Конституционным Судом РФ, поскольку, по мнению заявителя - Саратовской областной думы, – оно противоречило принципу равного избирательного права. Конституционный Суд в Постановлении №26-П от 17 ноября 1998 г. признал правила о «нарезке» одномандатных округов соответствующими Конституции РФ.

Суд указал, что принцип равного избирательного права и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Федеральное Собрание – двухпалатный орган, поэтому обе его палаты, на взгляд Суда, должны формироваться с учетом особенностей устройства Российской Федерации. В силу этого и нижняя палата также должна представлять субъекты РФ, в том числе, малонаселенные. Образование избирательных округов, значительно отличавшихся по своей численности (так, численность Эвенкийского избирательного округа составляла 12 тысяч, а Мурманского – 731 тысячу избирателей), конечно, не соответствовало в полной мере принципу равного избирательного права. Но, по мнению Суда, это является допустимым.

Аргументируя свою точку зрения, Конституционный Суд сослался на решение Европейской комиссии по правам человека от 8 декабря 1981 г. по «делу Х. против Исландии», которая признала допустимым не соблюдать в полной мере правило «один человек – один голос», чтобы обеспечить представительство малонаселенных сельских частей. На взгляд Суда, действовавшие на тот момент правила о «нарезке» избирательных округов также обеспечивали должное представительство малонаселенных субъектов РФ в нижней палате парламента. В силу этого были признаны не противоречащими Конституции РФ рассматриваемые нормы закона (пункт 3 мотивировочной части Постановления).

На наш взгляд, представительство населения отдельных субъектов в парламенте уже обеспечено особым порядком формирования Совета Федерации[198]. В зарубежных федеративных государствах, предусматривающих двухпалатное строение парламента, как правило, нижняя палата представляет население всего государства, а не отдельных частей государства[199]. Это означает, в первую очередь, соблюдение единой нормы представительства как можно с наименьшим количеством исключений при проведении выборов депутатов нижней палаты[200]. Конституционный Суд РФ, на наш взгляд, необоснованно сослался на дело «Х. против Исландии», так как в исландском парламенте нет палаты, представляющей интересы отдельных частей государства. В силу этого завышенное представительство избирателей, проживающих в малонаселенных территориях, в одной палате исландского парламента было признано допустимым. В России же подобная палата есть. В конце концов, никакие мотивы не могли оправдать существовавшую на тот момент 60-кратную разницу в представительстве.

Новый порядок избрания депутатов Государственной Думы снял все вопросы о существовании «джерримендеринга» при проведении парламентских выборов. Однако в Законе «Об основных гарантиях…» в статье 18 содержится одно уточнение: единая норма представительства может не соблюдаться при образовании на территории каждого субъекта РФ не менее одного округа при проведении федеральных выборов (при условии, если эту обязанность предусмотрит федеральный закон), а также при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного включающего в себя всю территорию указанного автономного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов регионального парламента. Как уже говорилось ранее, в данный момент на федеральном уровне не проводятся выборы в нескольких округах (выборы Президента и депутатов Государственной Думы должны проводиться в единых округах). Однако в случае возврата к применению смешанной системы на выборах депутатов Государственной Думы де-юре допустим «джерримендеринг».

Также при проведении региональных выборов закон допускает «избирательную геометрию». Однако в связи с процессом укрупнения в настоящее время сложноустроенных субъектов осталось очень мало (по всей видимости, в будущем их вообще не останется), региональные парламенты в таких субъектах РФ имеют большую численность, поэтому «нарезка» избирательных округов в автономных округах осуществляется без применения оговорки, закрепленной в пункте «а» части 4 статьи 18 Закона «Об основных гарантиях…». В настоящее время указанные положения фактически утратили свое значение. Более того, эти меры не являются ограниченными, следовательно, они необоснованны и должны быть отменены[201].

При проведении муниципальных выборов также допустим «джерримендеринг». Так, часть 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила два варианта формирования представительного органа муниципального района:

1) представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства[202];

2) представительный орган может избираться на выборах с соблюдением принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от численности представительного органа.

Нетрудно заметить, что единая норма представительства во втором случае не соблюдается[203]. Видимо, авторы закона хотели не допустить установления монополии отдельного муниципального образования в представительном органе муниципального района. Однако эта точка зрения противоречит законодательству. Статья 1 Закона «Об основных гарантиях…» установила следующее правило: иными федеральными законами, законами субъектов могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав, однако нормы федеральных или региональных законов, конституций (уставов) субъектов РФ, иных нормативных актов, противоречащие положениям данного Закона, не должны применяться. Предусмотренные правила формирования округов при проведении выборов депутатов муниципального района не соответствуют положениям Закона «Об основных гарантиях…», Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» №138-ФЗ от 26 ноября 1996 г. (ред. от 12 июля 2006 г.)[204]. Согласно последнему, при образовании избирательных округов также должно соблюдаться их примерное равенство.