Гарантии равного участия граждан в заключительных стадиях избирательного процесса

На заключительных стадиях избирательного процесса (проведение голосования, определение его итогов, результатов выборов, их опубликование; разрешение избирательных споров) определяется победитель выборов, происходит передача власти от избирателей выборному лицу. Значимость этих стадий нельзя недооценивать. Часто даже самые незначительные нарушения равенства избирательных прав на заключительных стадиях могут сделать невозможным выявление подлинной воли избирателей. Поэтому на данной стадии гарантии равенства избирательных прав граждан должны неуклонно соблюдаться.

Стадия проведения голосования, определения его итогов, результатов выборов и их опубликования.

При проведении голосования избиратель отдает свой голос определенному кандидату (партии, выдвигающей список кандидатов). Вполне очевидно, что если избиратели наделены неравным количеством голосов, то равенство избирательных прав граждан не соблюдается. Наука избирательного права достаточно давно выработала правило о необходимости установления равенства голосов. Каждый избиратель наделяется одним голосом или несколькими, но равными по количеству. Поэтому это требование в науке иногда называют количественным[288] или формальным равенством голосов[289]. Данное требование является традиционным, оно содержится во многих международных актах[290].

Конкретное количество голосов (один или несколько) зависит от вида избирательной системы. Но в любом случае их количество должно быть равным. Если при применении пропорциональной системы избиратель наделяется правом ставить преференции, то их количество также должно быть равным.

Нарушение требования о соблюдении количественного равенства голосов (предоставление некоторым категориям граждан большего числа голосов) обычно называется плюральным вотумом (множественное голосование)[291]. В прошлом плюральный вотум нередко устанавливался государствами. К примеру, во Франции с 1820 г. граждане, уплачивающие не менее 1000 франков прямого налога, получали право подачи второго голоса на выборах[292].

Российское законодательство также установило правило о соблюдении равенства голосов (часть 2 статьи 5 Закона «Об основных гарантиях…»). Причем если ранее число голосов избирателей было равно числу замещаемых в этом округе мандатов, то теперь в округах с различной численностью мандатов избиратели имеют такое число голосов, которое есть в округе с наименьшим числом мандатов либо один голос[293]. Это положение – воплощение в законе правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении №4-П от 23 марта 2000 г. В Постановлении разрешен спор о создании на выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области округов с различной численностью мандатов. Так, было образовано 24 одномандатных округа, 6 двухмандатных, 1 трехмандатный, 2 четырехмандатных, в которых избиратели имели столько голосов, сколько замещалось мандатов. Заявители считали, что проведение выборов в таких округах нарушает принцип равного избирательного права (в различных округах избиратели имеют различное число голосов).

Суд, рассмотрев дело, указал, что право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в процессе демократических выборов осуществляется в различных формах, в том числе путем проведения выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов. Вместе с тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также - при соблюдении пропорциональности представительства - наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одно- и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению принципа равного избирательного права. Таким образом, само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной избирательной системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может не противоречить Конституции РФ и закрепленному ею равенству прав граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, но лишь в случае, если обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав. В силу этого Суд обязал законодателя установить норму, наделяющую каждого избирателя либо одним голосом, либо одинаковым числом голосов, определить конкретные критерии отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу (пункты 4 и 5 мотивировочной части данного Постановления).

Рассматриваемое дело касалось случаев создания округов, в которых избиратели имели столько голосов, сколько замещалось мандатов. В научной литературе была высказана точка зрения, что проведение выборов в округах с различной численностью мандатов вполне допустимо при соблюдении единой нормы представительства, «веса» голосов. Такие выборы, например, проводятся и в зарубежных государствах[294]. Конституционный Суд РФ также посчитал, что проведение выборов в таких округах вполне допустимо, но число голосов у всех избирателей должно быть одинаковым (поэтому если созданы одно- и многомандатные округа, то избиратели все равно будут обладать лишь одним голосом).

Мы же соглашаемся с точкой зрения С. Д. Князева о том, что действующее законодательство не обеспечивает соблюдения равенства прав кандидатов, участвующих в выборах по мажоритарной системе в округах с различной численностью мандатов. Во-первых, в законодательстве не дифференцируются максимальные размеры расходов кандидатов, принимающих участие в округах с различным числом мандатов (размер расходов является единым). Очевидно, что кандидаты, баллотирующиеся в многомандатном округе, понесут больше финансовых затрат, связанных с осуществлением предвыборной агитации, чем кандидаты, участвующие в выборах по одномандатным округам (многомандатные округа по численности больше одномандатных). Существует и иная проблема: для возврата избирательного залога необходимо получить более 5 процентов голосов избирателей. Кандидатам, принимающим участие в многомандатном округе, будет трудно получить такое количество голосов, т. к. избиратель в них обладает лишь одним голосом[295]. Следовательно, кандидаты, баллотирующиеся в многомандатных округах, изначально находятся в более проигрышной ситуации по сравнению с кандидатами, которые участвуют выборах в одномандатных округах. Мы считаем, что необходимо отменить проведение выборов по мажоритарной системе в округах с различной численностью мандатов, поскольку на этих выборах кандидаты находятся в неодинаковых условиях (в одномандатном округе замещается лишь один мандат, в многомандатном округе – несколько, характер конкуренции в таком округе совершенно иной).

Практика проведения выборов показала, что для соблюдения равенства прав избирателей необходимо устанавливать не только материальные гарантии (наделение граждан равным количеством голосов), но и процессуальные (процедурные). Такие гарантии стали закрепляться и на международном, и на внутринациональном уровне. Так, Конвенция СНГ в статье 3 «Равное избирательное право» требует, чтобы всем избирателям обеспечивался беспрепятственный доступ на избирательный участок, в помещение для голосования. Более того, во многих государствах предусматривается уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан[296].

Гарантией равенства избирательных прав на данной стадии является и требование об установлении равной процедуры голосования. То есть голосование должно быть проведено либо одним способом (посредством заполнения и подачи бюллетеня), либо несколькими, но равноценными (т. е. одинаково обеспечивающими соблюдение тайны голосования). Причем возможность использования нескольких процедур должна предусматриваться национальным законом (в федерациях - федеральным законом). Так, проведение электронного голосования (т. е. при помощи избирательных машин), на наш взгляд, равноценно традиционному способу проведения голосования посредством подачи бюллетеня. Поэтому мы считаем, что если возможность использования нескольких равноценных способов голосования предусмотрена национальным законом, то в этом случае нарушения принципа равного избирательного права нет[297].

Это требование не соблюдается в США. Так, порядок проведения выборов Президента США регулируется не только федеральными законами, но и региональными. В силу этого многие вопросы, касающиеся регламентации процедуры голосования – времени начала и окончания голосования, определения способа голосования (с использованием избирательных машин или посредством подачи бюллетеней), способа подсчета голосов, – определяются законодательствами штатов, а не федеральными законами. Однако после выборов Президента США в 2000 г., когда возник спор о допустимости ручного пересчета бюллетеней в штате Флорида, Верховный Суд США, опираясь на положения XIV поправки к Конституции, вынес решение, в котором указал на необходимость соблюдения в избирательном процессе определенного объема единых правил, которые бы обеспечивали равный порядок реализации прав[298]. По всей видимости, это решение станет толчком к закреплению в федеральном законодательстве США значительного числа единых гарантий избирательных прав граждан.

Также принцип равного избирательного права требует, чтобы выборы одного и того же должностного лица, депутатов одного и того же органа были проведены в один и тот же день[299] (это требование не распространяется на случаи проведения дополнительных и повторных выборов в отдельных округах). Понятно, что проведение выборов в различные дни создает условия для давления на избирателей в тех местностях, где выборы еще не прошли. В итоге, как справедливо замечает В. В. Водовозов, если это требование не соблюсти, выборы сложно будет назвать равными и свободными[300]. В России это правило установлено - голосование на одних и тех же выборах должно состояться в один день (им может быть только воскресенье, которое является нерабочим днем), время начала и окончания голосования тоже является единым. Так, голосование на выборах Президента РФ начинается в 8 и заканчивается в 20 часов по местному времени (положения части 1 статьи 69 Закона «О выборах Президента…»).

Россия – федеративное государство, в нем соблюдается требование о наличии единого регулирования избирательных правоотношений, поэтому принятие региональными парламентами законов, которые не соответствуют федеральному законодательству (например, установление допустимости проведения региональных выборов открытым голосованием), является и нарушением принципа равного избирательного права (дискриминация граждан в зависимости территории их проживания). Конституционный Суд РФ в Постановлении №10-П от 11 июня 2002 г. указал, что регулирование избирательных прав граждан – прерогатива федерального законодателя, только он вправе устанавливать обязательные гарантии. Субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан, но они не должны противоречить федеральным. Именно в силу этого были признаны противоречащими Конституции РФ как нарушающие принцип равного избирательного права положения федерального закона, наделяющие регионального законодателя правом устанавливать возможность проведения повторного голосования на безальтернативной основе (пункт 6 мотивировочной части Постановления). Согласно Суду, возможность проведения безальтернативных выборов вправе предусмотреть лишь федеральный законодатель. В противном случае создаются условия для ущемления прав граждан в зависимости места их проживания, нарушаются положения принципов равного избирательного права, альтернативных выборов.

Международными актами требование о соблюдении единого регулирования избирательных правоотношений не закреплено. Так, при проведении выборов в Европейский Парламент это правило не соблюдаются. Государства-члены ЕС сами определяют порядок проведения голосования, даже выборы проходят в различные дни[301] (установлен лишь временной промежуток, в рамках которого выборы должны состояться). Впрочем, как уже говорилось, Европейский Союз пока сложно назвать государством, эти отступления вполне объяснимы.

Российское законодательство содержит определенные гарантии равного участия граждан в голосовании. Такой гарантией является возможность переноса времени голосования на конкретном избирательном участке[302]. Также в России допускается голосовать досрочно, по открепительному удостоверению, вне помещения, по почте, а также использовать помощь других лиц избирателем, не имеющего возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить его. Данные меры обеспечивают равенство фактических возможностей граждан участвовать в голосовании, поэтому они являются гарантиями принципа равного избирательного права[303].

В России также устанавливается равенство прав граждан участвовать в наблюдении за ходом голосования. Так, в статье 30 Закона «Об основных гарантиях…» устанавливается право наблюдателей (в том числе, иностранных и международных наблюдателей) присутствовать при проведении голосования, досрочного голосования, при определении итогов голосования, результатов выборов, составлении соответствующих протоколов, а равно при повторном подсчете голосов избирателей[304]. Законом устанавливается право зарегистрированных кандидатов назначать наблюдателей, при этом не допускается одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата. Это является еще одной гарантией равенства избирательных прав кандидатов.

Права наблюдателей, как и иные избирательные права, должны строго соблюдаться. Поэтому отстранение членами избирательной комиссии наблюдателей, которые не нарушали законодательство, от присутствия при подсчете голосов, безусловно, является существенным нарушением равенства избирательных прав граждан. Такое нарушение прав наблюдателей может явиться достаточным основанием для отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования, результатов выборов на данном избирательном участке[305].

Равенство избирательных прав должно соблюдаться как при проведении голосования, так и при подсчете голосов, определении результатов выборов. В силу этого Конвенция СНГ в статье 3 «Равное избирательное право» установила, что конкретный тип избирательной системы не должен влиять на «вес» голоса, поскольку в противном случае будет нарушаться равенство прав избирателей и кандидатов. Так, если система допускает возможность победы кандидата, не получившего большинства голосов, то будет нарушено требование о признании равного «веса» голоса избирателя, равных юридических шансов кандидатов на избрание. Однако, как выяснилось на практике, положения принципа равного избирательного права зачастую входят в противоречие с правилами существующих избирательных систем. Европейский Суд признал, что ни одна из избирательных систем не устраняет проблему «потерянных голосов»[306]. В итоге, как выразился известный немецкий конституционалист К. Хессе, «принцип равного избирательного права неизбежно сталкивается с проблемой невозможности полного учета голосов избирателей на практике»[307].

Действительно, далеко не каждый голос избирателя может быть учтен при определении результатов выборов. С другой стороны, можно выяснить, применение какой избирательной системы обеспечивает наибольший уровень учета голосов избирателей. В настоящее время в России применяются разнообразные избирательные системы (мажоритарные, пропорциональные, смешанные) в различных вариациях. К сожалению, в России не распространены полупропорциональные системы[308] (на наш взгляд, это существенный недостаток).

Мажоритарная система весьма распространена в России. Распространенность мажоритарных систем объясняется, в первую очередь, простотой в использовании: избиратель, как правило, имеет один голос и отдает его за определенного кандидата. Кандидат, получивший большинство голосов, побеждает на выборах. Но как определить победителя, если два или более кандидата набрали равное число голосов в решающем туре голосования (т. е. в первом туре при проведении выборов по однотуровой системе или во втором - по двухтуровой)?

В науке предлагают использовать в этом случае такие способы определения победителя: перебаллотировку по этим кандидатурам; предоставление мандата кандидату, зарегистрированному ранее, родившемуся ранее (правило старшинства) либо по жребию[309]. В законах многих субъектов РФ установлено следующее правило: если при проведении региональных или муниципальных выборов несколько кандидатов получили равное наибольшее число голосов, то предпочтение отдается кандидату, зарегистрированному ранее[310]. ЦИК РФ также порекомендовала использовать указанный метод определения победителя[311]. Конечно, в редких случаях два и более кандидата могут получить абсолютно равное число голосов избирателей. Однако при проведении муниципальных выборов такая ситуация уже случалась.

Так, на выборах в представительный орган местного самоуправления Прионежского района Республики Карелия кандидат А. И. Мазур набрал столько же голосов, что и его главный конкурент. На тот момент в законе устанавливалось, что победителем должен объявляться кандидат, зарегистрированный ранее. В силу этого Мазур не был признан победителем, т. к. он был зарегистрирован пусть и в один день, что и его конкурент, но позже на 9 минут! После этого Мазур обратился в Конституционный Суд Республики Карелия.

Суд, рассмотрев дело, указал, что оспариваемые положения регионального закона создали необоснованные преимущества кандидата, зарегистрированного ранее, перед другими. Определение результатов выборов в этом случае зависело не от воли избирателей, а от обстоятельств, не отвечающих требованиям юридического равенства и справедливости (пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 12 марта 2003 г.). Суд признал, что принцип равного избирательного права обеспечивается, в том числе, установлением справедливой избирательной системы, т. е. системы, позволяющей определить подлинную волю избирателей. Положения закона Республики Карелия о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления не соответствовали этому требованию, так как определение победителя в таких спорных случаев не было связно с выявлением подлинной воли избирателей. Данная правовая позиция Конституционного Суда Республики Карелия, по нашему убеждению, заслуживает своего признания на федеральном уровне. Победителем в выборах должен признаваться кандидат, получивший большинство голосов. Иные критерии определения победителя (жребий, например) недопустимы. Мы считаем, что в тех случаях, когда два и более кандидата набирают равное наибольшее число голосов, необходимо проводить повторное голосование по этим же кандидатурам.

Действующее российское законодательство содержит и иные спорные правила определения результатов выборов при использовании мажоритарной системы. В 2006 г. законодатель установил, что теперь только при проведении безальтернативных выборов (такие выборы допустимы при проведении повторного голосования, а также при избрании депутатов местных представительных органов в случае соответствующего разрешения регионального закона) в избирательном бюллетене будет присутствовать графа «против» кандидата, будут применяться специальные правила признания выборов несостоявшимися в случаях, когда большинство избирателей проголосуют «против». По мысли законодателя, этим обеспечивается свобода выборов при проведении голосования по одной кандидатуре. Однако Конституционный Суд РФ в Постановлении №10-П от 11 июня 2002 г. указал, что проведение голосования по одной кандидатуре в первом туре выборов в любом случае не соответствует принципу свободных выборов (пункт 6 мотивировочной части)

Положения принципов равного избирательного права, свободных и альтернативных выборов связаны между собой. Допустив проведение безальтернативных выборов, законодатель был вынужден установить различные правила реализации избирательных прав (при проведении выборов на безальтернативной основе избиратель вправе проголосовать против кандидата, что он не вправе сделать при проведении выборов на альтернативной основе). На наш взгляд, необходимо неуклонно соблюдать принцип альтернативных выборов, в том числе и на местном уровне.

Поэтому мы предлагаем запретить проведение безальтернативных выборов (по крайней мере, в первом туре голосования). Конституционный Суд в Постановлении №10-П от 11 июня 2002 г. указал, что проведение повторного голосования по одной кандидатуре соответствует принципу свободных, альтернативных выборов, так как избиратели в первом туре обладают реальной возможностью выбора из нескольких кандидатов. Однако, на наш взгляд, и в этом случае должно соблюдаться требование о наделении граждан равными избирательными правами. Существует два варианта решения данной проблемы. Первый вариант: запретить проведение повторного голосования по одной кандидатуре (следует объявлять избранным последнего оставшегося кандидата в тех случаях, когда перед проведением второго тура снимают кандидатуры все его конкуренты). Второй вариант: восстановить графу «против всех» (в этом случае избиратели как в первом, так и во втором туре голосования будут обладать равными правами голосовать за конкретных кандидатов или против всех). По нашему мнению, этот вариант наиболее приемлем. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ №10-П от 14 ноября 2005 г., в случае восстановления графы «против всех» избиратели вправе будут самостоятельно осуществлять агитацию против всех кандидатов, требующую финансовых затрат, помимо средств избирательных фондов кандидатов (в данный момент граждане РФ вообще не вправе самостоятельно осуществлять предвыборную агитацию, требующую финансовых затрат). Следовательно, реализация данного предложения позволит соблюсти и равенство прав осуществлять предвыборную агитацию[312].

Мы считаем, что применение мажоритарной системы при избрании должностных лиц вполне обоснованно. Но, на наш взгляд, следует использовать при проведении выборов должностных лиц любого уровня власти двухтуровую мажоритарную систему абсолютного большинства (в данный момент она применяется на выборах Президента РФ), так как при ее реализации победителем объявляется кандидат, пользующийся значительной поддержкой избирателей.

С другой стороны, если мажоритарная система используется при избрании членов коллегиального органа власти в нескольких избирательных округах, то в этом случае она может «давать сбои». Многовековой опыт зарубежных государств показал, что мажоритарная система не исключает вероятность победы на выборах «партии меньшинства»[313] (партии, не получившей большинства голосов избирателей). Например, в Великобритании в 1951 и 1974 годах большинство мест в парламенте получали «партии меньшинства». Этот недостаток связан с тем, что данная методика обычно применяется при проведении выборов в одномандатных округах. В этом случае «теряется» значительное число голосов избирателей. Так, для победы на выборах депутатов Государственной Думы в одномандатном округе кандидату иногда хватало 20% голосов от числа избирателей, явившихся на выборы[314], следовательно, 80% просто-напросто «улетучивались». Известны случаи, когда кандидат, получивший всего лишь 3% голосов от общей численности избирателей в округе, признавался победителем[315].

С учетом сказанного, можно прийти к заключению, что при применении мажоритарной системы на выборах коллегиального органа власти может серьезно нарушаться равенство избирательных прав граждан. Главный недостаток данной системы – «потерянные голоса», в силу чего выборы может выиграть «партия меньшинства». Нельзя забывать и том, что появление вакантного места в парламенте, избранного по этой системе, как правило, требует проведения дополнительных выборов, затрат бюджетных средств.

Применение пропорциональной системы помогает решить проблемы, неразрывно связанные с мажоритарной. Суть данной системы – список кандидатов, выдвинутых той или иной партией, получает мандаты пропорционально числу голосов избирателей, поданных за него. Таким образом, проблема «потерянных голосов» здесь, на первый взгляд, устраняется. Однако многие государства устанавливают «заградительный барьер» («заградительную оговорку», «заградительный пункт»)[316], который лишает кандидатов в партийном списке, получившем голосов менее установленного барьера, мандатов. Фактически, голоса избирателей, которые проголосовали за эти партийные списки, передаются спискам-победителям. Причем чем больше «заградительный барьер», тем значительнее будет искажаться действительная воля избирателей[317].

Согласно мировой практике, установление «заградительного барьера» допустимо в целях создания работоспособного парламента с крупными фракциями. Например, к такому выводу пришел и Конституционный Суд ФРГ[318]. Европейский Суд по правам человека, рассмотрев дело «Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии», также указал: отход от положений принципа равного избирательного права допустим в целях создания работоспособного парламента.

Возможно, Конституционный Суд РФ использовал указанные выше решения в качестве ориентиров. В Постановлении №26-П от 17 ноября 1998 г. Суд изложил решение по делу о соответствии Конституции РФ правила об установлении на выборах депутатов Государственной Думы «заградительного барьера» в размере 5 процентов. Суд указал, что установление барьера помогает избежать чрезмерной раздробленности депутатского корпуса. Рассматриваемые положения закона были признаны соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой применение барьера позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (пункт 8 мотивировочной части Постановления).

Ученые неоднозначно относятся к возможности установления «заградительного барьера». Одни придерживаются точки зрения Конституционных Судов ФРГ, РФ и указывают, что эта мера допустима, так как она установлена в целях создания работоспособного парламента. При этом часто в качестве примера в литературе приводятся сведения о выборах в Польский сейм в 1989 году. Тогда большинство мест получила Партия любителей пива, численность ее фракции составила менее 15 человек (сам Сейм состоял из 460 депутатов)[319]. Другие же указывают на то, что «заградительный барьер» нарушает права кандидатов - членов «маленьких» партий[320]. К тому же, как показывает история, отсутствие барьера не всегда приводит к чрезмерной раздробленности парламента. Так, Конституция Португалии запрещает вводить какие-либо «заградительные барьеры», причем парламент этого государства вполне работоспособен[321].

Мы считаем, что установление барьера допустимо[322], но он не должен быть чрезмерным. Этому требованию не соответствуют положения нового Закона «О выборах депутатов…», установившие «плавающий» 7-процентный барьер (к распределению мандатов должно быть допущено как минимум два списка при условии, что они вместе получат более 60% голосов избирателей, иначе барьер подлежит уменьшению). Повышение «заградительного барьера» с пяти до семи процентов создает условия для появления двух- или трехпартийного парламента. Напомним, что в Великобритании, стране с двухпартийной политической системой, «средние» и «маленькие» партии все же имеют своих представителей в Палате общин (пусть их и не так много). Выборы в этом государстве, как известно, проводятся по мажоритарной системе. В силу этого лидеры «маленьких» партий имеют реальные шансы выиграть выборы в отдельных округах. В России же создаются преграды для представительства в парламенте «небольших» и «средних» партий. Стоит также отметить, что в 2005 г. было запрещено создание избирательных блоков, это еще в большей степени ущемило права кандидатов «маленьких» и «средних» партий (ранее «небольшие» партии могли вступить в блок с «крупной» партией, преодолеть барьер и получить места в парламенте). В России искусственно создаются условия для того, чтобы в парламенте были представлены лишь две-три «крупные» партии. Часть 3 статьи 13 Конституции РФ провозглашает многопартийность, политическое многообразие. Но многопартийности в Думе как раз не будет наблюдаться!

На наш взгляд, установление высокого 7-процентного барьера приводит к искажению подлинной воли избирателей, и, следовательно, не соответствует положениям принципа равного избирательного права. Мы считаем, что максимальный размер барьера, который может устанавливаться при проведении любых выборов на территории России, не должен быть выше среднеевропейского уровня в 3 процента[323]. При этом к распределению мандатов должны допускаться списки кандидатов, которые в совокупности получат более 75% голосов избирателей[324]. Например, если бы 3-процентный барьер был установлен на выборах в 2003 г., то его преодолели 8 партий и блоков, а не 4.

Далее необходимо остановиться на одной проблеме. В части 4 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ от 6 октября 1999 г. (ред. от 21 июля 2007 г.)[325] установлено следующее: не менее 50 процентов депутатов регионального парламента (в двухпалатном – не менее 50 процентов одной из палат) должно избираться по спискам. Однако допустимый размер барьера не был определен. Это создало условия для установления на выборах в Московскую городскую Думу, проходивших в конце 2005 г., очень высокого 10-процентного барьера[326].

Как уже неоднократно говорилось, равенство избирательных прав гарантируется наличием федеральных рамочных норм. На наш взгляд, установление на федеральном уровне максимального размера «заградительного барьера», который может применяться при проведении любых выборов, является гарантией равенства избирательных прав. К такому выводу пришел, например, Конституционный Суд ФРГ. В решении от 5 апреля 1952 г. он признал противоречащим федеральной конституции установление на региональном уровне «заградительного барьера» для проведения региональных и муниципальных выборов больше того, который установлен для проведения выборов на федеральном уровне. Суд указал, что в этом случае региональный или местный законодатель изменяет ценность голосов избирателей[327].

Данная позиция получила признание и в России, поскольку с 1 января 2006 г. приобрела юридическую силу норма части 16 статьи 35 Закона «Об основных гарантиях…»: барьер, который может быть предусмотрен законом субъекта РФ, должен быть не более 7 процентов, он устанавливается с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании[328].

Воля избирателей может быть искажена не только в случаях установления высокого «заградительного барьера». Например, при избрании по пропорциональной системе небольшого числа депутатов возможны ситуации, когда одинаковое число мандатов получат списки кандидатов, набравшие существенно отличающееся число голосов. Так, на выборах в Калининградскую областную думу, прошедших 5 ноября 2000 г., пять списков кандидатов получили по одному мандату (тогда по пропорциональной системе замещалось лишь 5 мест), хотя доля голосов избирателей, поданных за эти списки, колебалась от 11,29 до 16,34 процентов[329]. В силу этого ЦИК РФ в Постановлении №167/1419-3 от 25 декабря 2002 г. порекомендовала применять пропорциональную систему при избрании не менее 20 депутатов в округе[330]. Эта рекомендательная норма была основана на том, чтобы партия, преодолевшая 5-процентный барьер, получила хотя бы один мандат. Однако, на наш взгляд, размер барьера не должен превышать 3 процентов, следовательно, численность депутатов, избираемых по партийным спискам в одном округе, должна быть не менее 30[331].

При проведении федеральных выборов по партийным спискам в едином округе возникает новая проблема – игнорирование воли избирателей, проживающих в отдельных регионах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы партия может получить большинство голосов избирателей в отдельном регионе, но если она не преодолеет 7-процентный барьер по всей стране, то все равно окажется без представительства. Эту проблему не может решить даже предусмотренное Законом «О выборах депутатов…» обязательное дробление списка на региональные группы, поскольку голоса региональных групп учитываются лишь при распределении мест внутри списка, а не при определении мандатов самой партии. Именно поэтому на выборах в 2003 г. среди избирателей, проживающих в округе №140 (Свердловский округ в Пермской области), партия СПС получила 34 тысячи голосов, уступив лишь «Единой России»[332]. Однако СПС не получила ни одного мандата, поскольку не преодолела 5-процентный барьер по всей стране.

Воля избирателей может быть искажена и другим положением Закона «О выборах депутатов…» - он не установил минимального количества депутатов в региональной группе (в законе только указано, что групп должно быть не менее 80). Это создает условия для образования региональных групп, значительно отличающихся по численности. Следовательно, возможны ситуации, когда малочисленная региональная группа получит право на значительное число мандатов, поэтому излишки будут переданы другим региональным группам. Это, безусловно, нарушит волю избирателей, проживающих в данном регионе[333].

Новый порядок избрания депутатов Государственной Думы не устраняет и вероятность того, что какие-то отдельные региональные группы останутся без представительства в нижней палате парламента (у партии менее 83 мандатов, этих мест не хватит, чтобы каждая региональная группа получила хотя бы один мандат). В итоге, голос избирателя, который он подал, в том числе, и за депутатов конкретной региональной группы (а их фамилии, как и фамилии трех членов общефедеральной части списка, указываются в бюллетенях), будет проигнорирован, передан депутатам иных региональных групп этой партии[334].

На наш взгляд, целиком проблему учета голосов избирателей, проживающих в отдельных регионах, не может решить обязательное дробление списка кандидатов на региональные группы. Установление минимальной численности региональных групп также неспособно устранить эту проблему. Необходимо проводить выборы в нескольких территориальных округах[335].

Нельзя забывать и о том, что в случае проведения выборов по пропорциональной системе в нескольких округах может серьезно нарушаться равенство голосов при вычислении избирательного метра (количества голосов избирателей, равных одному замещаемому мандату) отдельно для каждого округа.