Адміністративно-правові норми та адміністративно-правові відносини

 

Адміністративно-правова норма - це обов'язкове правило поведінки, що встановлене і охороняється державою, спрямоване на регулювання суспільних відносин, що виникають, змінюються і припиняються у сфері публічного управління. Норми адміністративного права конкретизують управлінську волю держави, перетворюють її на обов'язкове правило поведінки для керованих суб'єктів. Адміністративно-правові норми мають відповідні цілі та певні функції. До цілей відносяться:

1) інформаційні, які забезпечують необхідний зв'язок суб'єкта й об'єкта управління. Норма ніби „говорить", що вимагається від учасників управлінських відносин, і тим самим інформує їх про належну й можливу поведінку;

2) охоронні, які спрямовані на забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні. Через їх реалізацію забезпечується чітка робота виконавчо-розпорядчих органів, охорона суспільних відносин, прав і свобод громадян;

3) заохочувальні, які забезпечують творчу активність учасників адміністративно-правових відносин, розвиток їхньої ініціативи та самостійності в розв'язанні завдань державного управління;

4) соціально-моральні, які забезпечують формування у громадян, державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування відповідної правосвідомості та ставлення до праці, громадського порядку, громадянської безпеки, правил співіснування.

До функцій адміністративно-правових норм належать:

1) забезпечення ефективної діяльності органів державного управління:

2) забезпечення честі, гідності, прав, свобод і здоров'я особи;

3) охорона системи суспільних відносин матеріальної та нематеріальної сфер;

4) виховна;

5) взаємодія з нормами інших галузей права;

6) взаємодія з іншими соціальними нормами.

Структура адміністративно-правової норми складається з трьох компонентів: гіпотези, диспозиції і санкції. Разом з тим норми адміністративного права як третій компонент можуть містити заохочення або зовсім його не мати.

Гіпотеза вказує на фактичні умови, обставини, з настанням яких слід керуватися цією правовою нормою.

Диспозиція - це сформульоване у вигляді приписів, заборон, дозволів саме правило поведінки суб'єкта. Диспозиція часто формулюється у вигляді вказівок або опису діяння, що тягне за собою накладання стягнення.

Санкція вказує на зміст реагування держави в разі порушення тих чи інших правил поведінки, передбачених правовою нормою. Слід зазначити, що не всі норми адміністративного права містять санкції. Так, правові норми, що регулюють управлінську діяльність, виходять з того, що взаємовідносини між вищестоячими і нижчими адміністративно-управлінськими працівниками будуються на засадах дисциплінарної влади. Санкції у цьому випадку містяться в правових нормах загального характеру, що належать інституту державної служби.

Заохочення як елемент правової норми - це публічне визнання заслуг юридичної або фізичної особи за виконання адміністративно-правових чи громадських обов'язків, яке формулюється, як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені нормою права дії (поведінка), що стимулюються державою.

У зв'язку з тим, що адміністративно-правові норми різняться за своєю регулюючою спрямованістю, своїм юридичним змістом, їх класифікують за видами.

За спрямованістю змісту:

1) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб'єктів;

2) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності;

3) такі, що встановлюють порядок проходження державної служби, права та обов'язки державних службовців;

4) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні;

5) такі, що регулюють управління окремими галузями, державними функціями і територіями;

6) норми, що встановлюють права та обов'язки громадян у сфері виконавчої та розпорядчої діяльності держави, в тому числі адміністративну відповідальність за порушення громадянами своїх обов'язків.

За адресами або суб'єктами призначення:

1) адресовані органам державно-виконавчої влади;

2) іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

3) державним службовцям;

4) державним підприємствам, установам, організаціям;

5) недержавним об'єднанням, підприємствам, закладам;

6) громадянам.

За формою припису:

1) зобов'язуючі (приписуючі) - ці норми зобов'язують вчинювати певні дії при виникненні передбачених ними умов;

2) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій за умов, що ними визначені;

3) уповноважуючі (дозвільні, диспозитивні) - ці норми уповноважують чи дозволяють адресату діяти в межах вимог норм за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму, що ними встановлений;

4) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин або заохочують до діяльності, що задовольняє громадські чи державні інтереси;

5) рекомендаційні - це норми які не мають юридично-обов'язкового

характеру.

За галузевою належністю:

1) матеріальні - юридично закріплюють комплекс прав та обов'язків, а також відповідальність учасників управлінських відносин;

2) процесуальні - регламентують динаміку державного управління і пов'язані з ним управлінські відносини.

За межею дії:

1) у просторі - дія норми передбачає відповідну територію, на яку поширюється її юридична сила;

2) у часі - дія норми може обмежуватися (строкові норми) або не обмежуватися (безстрокові норми) будь-якими строками.

За ступенем загальності:

1) загальні - мають загальне значення;

2) міжгалузеві - регулюють одну функцію в усіх галузях;

3) галузеві - регулюють відносини в межах однієї галузі;

4) місцеві - норми місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування.

За повнотою викладених велінь:

1) визначенні;

2) бланкетні (відсильні). За юридичною силою:

1) викладені в законах;

2) викладені в указах;

3) викладені в постановах;

4) викладені в рішеннях;

5) викладені в наказах тощо.

Адміністративно-правова норма містить абстрактну конструкцію адміністративно-правових відносин, сутність якої полягає в тому, що правова норма від імені держави визначає належну поведінку кожного зі своїх адресатів. З моменту вступу такої норми в силу відносини між сторонами будуються в межах її приписів. Якщо до моменту прийняття правової норми адміністративно-правових зв'язків між ними не існувало, то вони формуються. Якщо ж такі зв'язки існували, то вони, по-перше, упорядковуються, як того вимагає норма, по-друге, набувають характеру юридичних зв'язків, які і будуть адміністративно-правовими відносинами.

Адміністративні правовідносини - це суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративного права, що впливають на поведінку суб'єктів у сфері державного управління та призводять довиникнення між такими суб'єктами правових зв'язків державно-владного характеру.

Основні ознаки адміністративних правовідносин:

1) вони виникають на основі адміністративно-правових норм;

2) характеризуються наявністю сторін, що іменуються суб'єктами адміністративного права;

3) за змістом включають в себе адміністративні права владного характеру й юридичні обов'язки;

4) є видом суспільних відносин державних органів, фізичних або юридичних осіб, спільностей;

5) здійснення суб'єктивних прав або додержання юридичних обов'язків у правовідносинах контролюється і забезпечується державою.

Існує кілька критеріїв класифікації адміністративних право­відносин:

1) залежно від кількості суб'єктів - прості та складні;

2) залежно від дії в часі - довготривалі та короткотривалі;

3) за змістом поведінки зобов'язаної сторони - пасивні та активні дії чи бездіяльність;

4) залежно від функціонального призначення - регулятивні та охоронні;

5) за галузевою належністю - матеріальні та процесуальні;

6) за сферами управління окремими галузями - соціально-культурні, адміністративно-політичні, економічні та інші.

Адміністративні правовідносини виникають, змінюються і припиняються за настанням конкретних життєвих обставин, що передбачені гіпотезою адміністративно-правової норми, і які прийнято називати юридичними фактами.

Залежно від підстав розглядають різні види юридичних фактів:

1) за юридичними наслідками - правоутворюючі, правозмінюючі та правоприпиняючі;

2) залежно від форми її прояву - позитивні та негативні;

3) за характером дії - одноразові та безперервної дії;

4) за характером дій - активні та пасивні;

5) за галузевою ознакою - матеріальні та процесуальні;

6) за розподілом прав та обов'язків - односторонні та багатосторонні;

7) за функціями в механізмі правового регулювання - регулятивні та охоронні;

8) залежно від кількості суб'єктів - прості та складні;

9) залежно від наявності зв'язку факту з волею суб'єкта - юридичні дії та юридичні події. Юридичні дії, у свою чергу поділяються на правомірні та неправомірні.

Структуру адміністративних правовідносин складають - суб'єкти, об'єкти, зміст правовідносин.

Суб'єктами адміністративних правовідносин називають державні органи, фізичних та юридичних осіб, які наділяються адміністративно-правовими нормами, певним обсягом повноважень у сфері державного управління.

Необхідно розрізняти поняття „суб'єкт адміністративного права" і „суб'єкт адміністративних правовідносин", які близькі, але не тотожні. Суб'єкт адміністративного права в конкретному випадку може не бути учасником адміністративних правовідносин, у той час як суб'єкт адміністра­тивних правовідносин є фактичним учасником правових зв'язків у сфері управління, тобто він обов'язково в них бере участь. Для того щоб суб'єкт адміністративного права став суб'єктом адміністративних правовідносин, необхідні такі три умови:

1) наявність адміністративно-правової норми, що передбачає адміністративні права та обов'язки:

2) наявність адміністративної правосуб'єктності, тобто володіння адміністративною правоздатністю та адміністративною дієздатніс­тю. Адміністративна правоздатність - це здатність суб'єкта мати права і обов'язки в сфері державного управління. Адміністративна правоздатність фізичної особи виникає з моменту народження і припиняється її смертю, юридичної особи - з моменту державної реєстрації і припиняється з моменту її ліквідації. Адміністративна дієздатність - це здатність суб'єкта своїми діями реалізувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов'язки в сфері державного управління. Складовою дієздатністі є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб'єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність;

3) наявність адміністративного юридичного факту.

До суб'єктів адміністративних правовідносин слід віднести:

1) Президента України, який згідно ст. 102 Конституції України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина:

2) органи виконавчої влади, які є основними функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі та поділяються на вищі, центральні та місцеві:

3) державних службовців, які будучи співробітниками державного органу, перебувають на службі у держави й виконують її завдання та функції.

Саме вони є останньою ланкою державного управлінського механізму, через яку реалізується виконавча влада, втілюються в життя державні вимоги та управлінські рішення. Загальні положення діяльності й статус державного службовця, передбачені Законом України „Про державну службу". Посади державних службовців класифікуються за категоріями та рангами. Кожній із 7 категорій відповідає 3 ранги. Проведення єдиної державної політики у сфері державної служби здійснює Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (Головдержслужба), яке є центральним органом державно-виконавчої влади;

4) громадян України, які виступають як приватні особи, тобто реалізують свої особисті, загальногромадянські права та обов'язки у сфері державного управління;

5) іноземців та осіб без громадянства, за якими, згідно ст.26 Конституції, закріплюються ті самі права і свободи, що й за громадянами України, за винятками, встановленими Конституцією, законами України чи міжнародними договорами;

6) об'єднання громадян. Ст.36 Конституції передбачено, що громадяни України для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів мають право на свободу об'єднання в політичні партії та громадські організації, до останніх відносяться і професійні спілки. Діяльність політич­них партій та об'єднань громадян регламентується Законами України „Про об'єднання громадян", „Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", „Про політичні партії в Україні". Адміністративно-правовий статус цих формувань відрізняється від адміністративно-правового статусу державних структур тим, що у відносинах з іншими суб'єктами права і між собою вони виступають виключно від власного імені, не маючи державно-владних повноважень.

Чинне законодавство передбачає, що держава забезпечує додержання їх прав і законних інтересів, а втручання державних органів та службових осіб у діяльність об'єднання громадян, як і втручання об'єднань громадян у діяльність державних органів, не допускається, крім випадків, передбачених законом;

7) органи самоорганізації громадян, які входять до системи місцевого самоврядування. До них належать:

— громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні комітети;

— батьківські комітети в школах;

— різноманітні громадські ради при установах культури і охорони здоров'я;

— ради громадськості мікрорайонів;

— ради громадськості пунктів охорони порядку;

— товариські суди;

— народні дружини тощо.

 

5. Адміністративно-деліктне право

Адміністративне правопорушення (проступок) - це протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встанов­лений порядок управління й за яку законом передбачено адміністратив­ну відповідальність.

Ознаками адміністративного правопорушення є:

1) суспільна небезпечність діяння, тобто адміністративні правопорушення посягають на конкретні правовідносини, що охороняються адміністративним законом і спричиняють їм шкоду, а водночас і шкоду правопорядку;

2) протиправність, тобто правопорушення характеризується як дія чи бездіяльність, заборонена адміністративним законодавством. Відсутність протиправності свідчить про відсутність адміністративного правопорушення;

3) винність, тобто наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до свого діяння і його наслідків. Вина існує у формах умислу і необережності. Відсутність вини виключає наявність адміністративного проступку;

4) караність, тобто за вчинення конкретного порушення настає адміністративна відповідальність, що полягає в покладенні на винного у вчиненні адміністративного проступку певного виду й міри адміністративного стягнення.

Адміністративне правопорушення слід відрізняти від злочину та дисциплінарного проступку. Основними ознаками, за якими здійснюються розмежування адміністративних правопорушень і злочинів є такі:

1) включення складу правопорушення або в Кодекс України про адміністративні правопорушення, або в Кримінальний кодекс України. Підставою для включення складу в той чи іншій кодекс є ступінь суспільної небезпеки (ст.9 КУпАП, ст.ст.1, 11 КК України);

2) склад будь-якого злочину може бути встановлений тільки законом, а склад адміністративного проступку - як законами, так і підзаконними актами;

3) джерело кримінальної відповідальності єдине - це Кримінальний кодекс України, а джерел адміністративної відповідальності безліч- це Кодекс України про адміністративні правопорушення та інші закони;

4) за вчинення злочинів передбачені покарання, вичерпний перелік яких міститься у ст.51 КК України, а за здійснення адміністративних правопорушень передбачені стягнення, перелік яких містить ст.24 КУпАП і який не с вичерпним;

5) адміністративне стягнення застосовується з мстою виховання правопорушника, а покарання - це насамперед кара за вчинення злочину;

6) кримінальні справи розглядаються тільки судами, і тільки суд визначає і призначає те чи інше покарання за злочин, а адміністративні справи розглядають більш як 40 суб'єктів (державні органи та органи місцевого самоврядування);

7) чинним законодавством встановлено пріоритет кримінальної відповідальності перед адміністративною відповідальністю, тобто адміністративна відповідальність настає лише в тому разі, якщо діяння не тягне за собою кримінальної відповідальності.

Незважаючи на те, що адміністративні та дисциплінарні правопорушення значно схожі між собою, однак це різні правові явища. Суть відмінностей між ними полягає у такому:

1) адміністративний проступок - це порушення загальнообов'язкових
правил, які діють у межах всієї держави, а дисциплінарний проступок - цс порушення трудової дисципліни, яка діє в межах конкретної організаційної структури;

2) в законодавстві про адміністративні порушення дається визначення адміністративного правопорушення, описуються його конкретні склади, в той час як визначення дисциплінарного
проступку міститься тільки в науковій літературі і його опису конкретних складів в чинному законодавстві немає (за рідкісним винятком, наприклад, прогул ч,4 ст.40 КЗпГІ);

3) якщо головними ознаками суб'єкта адміністративного проступку є
вік, осудність, винність, то головною ознакою суб'єкта дисциплінарного проступку є належність до конкретного трудового колективу;

4) якщо суб'єктом розгляду справ про адміністративні правопорушення є носії функціональної влади, і між ним і правопорушником немає стійких організаційних зв'язків, то суб'єктом розгляду дисциплінарних справ є керівник колективу, в якому працює правопорушник, і між ними обов'язково існують стійкі організаційні зв'язки („начальник-підлеглий").

 

Склад адміністративного правопорушення - це встановлена адміністративним законодавством сукупність об'єктивних і суб'єктив­них ознак, при наявності яких, суспільно небезпечне або шкідливе діяння визнається адміністративним правопорушенням.

Склади адміністративних правопорушень поділяються на види залежно від:

1) ступеня суспільної небезпеки - на основні і кваліфіковані;

2) характеру шкоди - на матеріальні і формальні;

3) суб'єкта проступку - на особисті і службові (посадові);

4) структури - на однозначні й альтернативні;

5) особливості конструкції- на описові і бланкетні (відсильні).

 

Структура складу адміністративного правопорушення включає:

 

1) об'єкт адміністративного правопорушення - це те, на що спрямовано посягання. Об'єктом адміністративного правопорушення є суспільні відносини, які виникають у сфері адміністративно-організаційної діяльності та порядку управління, і які охороняються адміністративними санкціями. Об'єктом правопорушення можуть бути права і свободи людини, її здоров'я, честь і гідність тощо;

2) об'єктивна сторона адміністративного правопорушення - це сукупність зовнішніх ознак суспільно небезпечного посягання на об'єкт, що включає саме протиправне діяння (дія чи бездіяльність), його наслідки, причинний зв'язок між діянням та наслідками, місце. час, обстановку, обставини, спосіб скоєння адміністративного правопорушення:

3) суб'єкт адміністративного правопорушення - це осудна особа, яка досягла 16-річного віку і вчинила описаний у законі склад адміністративного проступку. У КУпАП не вживається термін „фізична особа", а використовується тільки термін „особа"'. Але незважаючи на це, чинний КУпАП однозначно визнає суб'єктом проступку виключно фізичну особу. Про це. зокрема, свідчать його ознаки, закріплені нормативно. Серед суб'єктів особливо виділяють посадових осіб, які несуть відповідальність не тільки за порушення певних правил своїми діями, але і за незабезпечення їх виконання іншими особами, насамперед підлеглими:

4) суб'єктивна сторона адміністративного правопорушення полягає у психічному ставленні суб'єкта до вчиненого нрочиправного діяння. Основною ознакою суб'єктивної сторони складу є вина, яка виступає в формі умислу або необережності. Мета та мотив є факультативними (необов'язковими) ознаками суб'єктивної сторони.

Об'єктивні та суб'єктивні ознаки складу адміністративного правопорушення передбачені у відповідних статтях КУпАП. За вчинення адміністративного правопорушення, тобто виконання складу проступку, законодавством передбачена адміністративна відповідальність. КУпАП не містить визначення адміністративної відповідальності, обмежуючись вказівкою на те, що її мірою є адміністративне стягнення, що застосовується з метою перевиховання правопорушника й запобігання правопорушенням.

Адміністративна відповідальність - це вид юридичної відповідальності громадян і посадових осіб, що полягає в застосуванні до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення (проступок), певного примусового заходу адміністративного впливу.

Адміністративна відповідальність настає з досягненням 16-річного віку (ст. 12 КУпАП). Не підлягають адміністративній відповідальності особи, які діяли:

1) у стані крайньої необхідності;

2) у стані необхідної оборони;

3) у стані неосудності.

Щодо особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, застосовується примусовий захід, що полягає в осуді її поведінки, обмежені особистих немайнових та майнових інтересів.

Адміністративне стягнення - це примусовий захід державного впливу, що застосовується до особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, з метою її виховання, додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Види адміністративних стягнень закріплені в ст.24 КУпАП. До них належать:

1) попередження - виноситься в письмовій формі;

2) штраф - грошове стягнення на користь держави;

3) оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення - за рішенням суду примусово вилучений предмет підлягає наступній реалізації з передачею вирученої суми колишньому власнику з відрахуванням витрат по реалізації даного предмета;

4) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення - за рішенням суду примусова безоплатна передача цього предмета у власність держави. Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності порушника, якщо інше не передбачено законами України;

5) позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину - на строк до трьох років, за грубе або систематичне порушення порядку користування правом керування транспортними засобами та правом полювання;

6) виправні роботи - на строк до двох місяців, з відбуванням їх за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, з утриманням до 20% її заробітку в доход держави;

7) адміністративний арешт - призначається тільки судом у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень на строк до 15 діб;

8) видворення за межи України - за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України іноземних громадян і осіб без громадянства.

Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - через два місяці з дня його виявлення. Ст.213 КУпАП встановлює органи (посадові особи), які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення. До них належать:

1) адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад;

2) виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад;

3) районі, міські суди (судді);

4) органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші уповноважені органи (їхні посадові особи).

Підставою для порушення справи про адміністративне правопорушення є протокол, який складається уповноваженою особою, підписується нею та порушником, а при наявності потерпілих та свідків -також і ними. Протокол направляється органу чи посадовій особі, що розглядає справу про адміністративне правопорушення.

Справа про адміністративне правопорушення розглядається, як правило, за місцем його вчинення в 15-денний строк з дня одержання протоколу. Справа розглядається відкрито у присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. По справі видається постанова, яка оголошується одразу після закінчення розгляду справи, а її копія протягом трьох днів надсилається особі, щодо якої винесено постанову. Постанова у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена в суді, рішення якого є кінцеве. Чинним законодавством встановлено також порядок виконання постанов.