Применение принципа «Принятие мер предосторожности»

 

Концепция «Принятия мер предосторожности» лежит в основе многих процессов разработки современной политики в области обеспечения безопасной окружающей среды и является уникальным правовым средством решения ряда современных проблем для снижения степени уязвимости человека вследствие изменения окружающей среды.

Принцип принятия мер предосторожности – это один из комплексных подходов, сконцентрированный на неопределенности последствий антропогенных воздействий для окружающей человека среды. Такой подход выдвигает на передний план необходимость учета потенциального и будущего ущерба и является одним из методов прогнозирования, своего рода попыткой повлиять на события, которые еще не произошли. Именно в таком контексте следует рассматривать 15-й принцип Рио-де-Жанейрской Декларации, принятой в 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, в которой записано: «В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, но в то же время присутствует научная неопределенность о степени опасности угрозы, - это не может являться причиной для отсрочки принятия эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей человека среды» [120].

Таким образом, были заложены важные элементы нового взаимоотношения между социально-экономическим развитием и обеспечением безопасной окружающей среды. Принцип принятия мер предосторожности стал своего рода ответом на более глубокое понимание факторов научной неопределенности в вопросах уязвимости человека вследствие изменения окружающей среды.

Предосторожность предполагает принятие обязательств, как в плане поведения, так и в плане получения окончательных результатов путем запрещения не только деятельности, которая оказывает существенное отрицательное воздействие на окружающую среду, но и той деятельности, которая может оказать такое воздействие в будущем [115, 148, 150].

Принцип принятия мер предосторожности включает в себя следующие четыре совокупных элемента: риск, ущерб, научную неопределенность и дифференцированные возможности (рисунок 34).

1. Риск – это определяющая характеристика принципа принятия мер предосторожности. Риск представляет собой более или менее предсказуемую потенциальную угрозу, которая может привести к ущербу. Риск сам по себе весьма неопределенен, поэтому основная сложность, связанная с критерием риска, заключается в проведении его количественных и качественных оценок. По мере совершенствования методологии определения рисков постоянно совершенствуются и меры предосторожности, таким образом, создавая наиболее оптимальные условия для ограничения рисков и управления ими.

Принцип принятия мер предосторожности получил развитие в рамках международного права с учетом новой категории рисков – экологических (энвайронментальных). Этот принцип требует постоянной переоценки рисков и, как следствие, – регулярных корректировок и пересмотра тех решений, которые были приняты ранее для обеспечения безопасной окружающей среды и охраны здоровья населения. Риск не может рассматриваться в отрыве от последующего потенциального ущерба.

2. Ущерб – это характеристика определенного уровня опасности, который определяется такими понятиями, как «серьезность» и «необратимость». В результате чего возникает проблема, часто обусловленная сложностями, связанными с оценкой, устранением и возмещением ущерба. В международной практике для решения таких задач обычно используют метод оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Оценка ущерба здоровью представляет собой всестороннюю характеристику влияния качества окружающей среды, политических решений, программ или проектов на состояние здоровья населения или его подгрупп с использованием комплекса количественных методов. Важным аспектом оценки ущерба является его стоимостная характеристика. По мнению российских ученых, при расчете ущербов здоровью населения от воздействия загрязняющих веществ важно учитывать такие факторы, как возраст, уровень образования, состояние здоровья, образ жизни населения. Обязательным является также учет фоновых демографических показателей, показателей смертности, заболеваемости, обращаемости населения за медицинской помощью, доли среди общего населения лиц, работающих на вредных производствах [25, 28, 31, 35, 38].

3. Научная неопределенность – это отсутствие однозначного научного понимания обстоятельств, явлений и факторов, относящихся к конкретной проблеме. Научная неопределенность считается непременным условием для применения принципа принятия мер предосторожности и придания ему правового статуса.

Именно научная неопределенность определяет различия между предупреждением и предосторожностью. «Модель предупреждения» должна постоянно полагаться на науку и на накопленный опыт, что уже само по себе может обеспечить достаточную степень объективности восприятия наступающих рисков. «Модель предосторожности» должна основываться на базе научных выводов, характеризующихся некоторой степенью логичности относительно опасности наступающих рисков. Это требует постоянной переоценки рисков и как следствие - регулярных исправлений и пересмотра тех решений, которые были приняты для обеспечения безопасной окружающей среды и снижения степени уязвимости человека.

4. Дифференцированные возможности – это учет возможностей различных государств соотнести принцип предосторожности с соразмерным подходом в зависимости от уровня развития государства. Соразмерность определяется в этом контексте в качестве некой функции возможностей, которая представляет собой совокупность человеческих, финансовых, экономических и технических средств, имеющихся в распоряжении каждого государства для предотвращения рисков и лучшего управления ими.

Это означает, что содержание и надежность полученных результатов научных анализов в разных государствах будут обязательно разными. К государствам, находящимся на различных уровнях развития, нельзя предъявлять одинаковые требования по применению принципа принятия мер предосторожности, так как разные государства не могут пользоваться одинаковыми методами определения рисков и ущерба.

 

 

Рис. 34. Совокупность условий, необходимых для применения принципа принятия мер предосторожности.

В рамках ООН принцип принятия мер предосторожности рассматривается в качестве ключевого элемента при решении глобальных проблем в области обеспечения безопасной окружающей среды. По мнению экспертов ЮНЕП, продолжающиеся споры о том, должен ли принцип принятия мер предосторожности рассматриваться в качестве «концепции» или «подхода», чрезмерно политизированы и непродуктивны. Кроме того, существующее мнение о том, что применение этого принципа является препятствием для развития науки и цивилизации обычно уводит в сторону от понимания истинного смысла, заложенного в его основе.

Необходимо отметить, что в России понятие о риске, требование об учете степени риска причинения вреда вошли в Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании». Вместе с тем в законе не отмечен важнейший приоритет государственной политики цивилизованной страны - охрана здоровья населения. В то время как любые риски должны, в первую очередь, рассматриваться в плане их прямых и опосредованных влияний на здоровье человека и условия его жизни, т.е. на основе оценки возможного неблагоприятного влияния на социально-эпидемиологическое состояние населения [44, 35].

В настоящее время практически для всех основных этапов анализа риска характерно большое число до конца нерешенных проблем. В то же время основополагающей составляющей методологии оценки риска должна являться динамичность изменения принципов и критериев в связи с появлением новых достоверных научных данных о влиянии факторов окружающей среды на здоровье населения. Важнейшее значение имеют стереотипы в отношении «абсолютной безопасности» всех гигиенических нормативов, применимости их к любым, даже самым чувствительным группам населения, недопущение распространения информации о неопределенностях, связанных с установление нормативов [18, 32, 35, 38].

Проведенный нами анализ показал, что принцип «принятие мер предосторожности» следует рассматривать как:

· подход, предусматривающий принятие корректирующих мер там, где существует потенциальная опасность нанесения ущерба здоровью человека, даже если возникновение опасности однозначно недоказуемо;

· необходимое условие для того, чтобы ошибки совершались скорее в силу принятия чрезмерных мер по охране здоровья человека и сохранению экосистем, нежели в силу завышения предполагаемой способности противостоять неблагоприятным воздействиям;

· обязательство сделать все возможное, чтобы избежать опасности нанесения ущерба здоровью человека и состоянию окружающей среды;

· механизм перекладывания на человека, желающего осуществить какую-либо деятельность, бремени доказательства того, что эта деятельность никому не причинит вреда;

· концепция, подразумевающая необходимость сотрудничества государств, для предотвращения деградации окружающей человека среды в свете научных неопределенностей.

Следует различать понятия подходов «принятия мер предосторожности» и принятия мер предупреждения. Их отличия заключаются в том, что принцип принятия мер предосторожности применяется в том случае, когда в процессе принятия решений отсутствует однозначное научное понимание проблемы, тогда как принятие мер предупреждения применяется в тех случаях, когда риск и возможный ущерб вполне определены с научной точки зрения (рисунок 35).

Согласно принципу «принятия мер предосторожности» в случаях, когда возникает риск нанесения ущерба, но при этом присутствует научная неопределенность, лица, принимающие решения, обязаны сотрудничать со всеми заинтересованными сторонами и на всех уровнях, от локального до глобального. Такое сотрудничество по вопросам проведения ОВОС необходимо для принятия эффективных мер по запрету соответствующей деятельности на временной или постоянной основе. Данные меры способствуют сокращению или устранению потенциального ущерба, который может быть нанесен окружающей среде, здоровью человека, а также всему, что связано с безопасностью и выживанием человечества. В экстремальных случаях применение мер предосторожности должно приводить к мораторию, означающему, что данная деятельность будет запрещена до тех пор, пока не будет доказан ее безопасный характер.

Принцип принятия мер предосторожности часто воспринимается в качестве основания для односторонних действий, но фактически он должен служить основанием для совместных действий и применяться на основе межсекторального и международного сотрудничества. Такое сотрудничество способствует лучшему пониманию основных опасностей и угроз и принятию согласованных, всесторонних, эффективных и рациональных решений.

 

 

Рис. 35. Принципиальный алгоритм применения мер предосторожности (I) и мер предупреждения (II) при принятии управленческих решений в сфере обеспечения безопасной окружающей среды.

Принцип принятия мер предосторожности получил широкое отражение во многих конвенциях и соглашениях, принятых в рамках ООН. Это Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.), Рамочная конвенция об изменении климата (1992 г.), Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.), Конвенция по стойким органическим загрязнителям (2001 г.), Картахенский протокол по биобезопасности (2002 г.) и другие (таблица 11).

С 2000 года принятие мер предосторожности является ключевым стратегическим подходом ЕС в области окружающей среды, охраны здоровья потребителей, безопасности пищевых продуктов и особенно в процессах управления рисками при использовании ГМО. В январе 2002 года страны ЕС установили общие принципы и требования пищевого законодательства в части, касающейся безопасности пищевых продуктов, где принцип принятия мер предосторожности определен следующим образом: «В особых обстоятельствах, когда на основании оценки имеющейся информации выявляется возможность вредного воздействия на здоровье человека, но сохраняется научная неопределенность, ЕС может принять, в ожидании дальнейшей научной информации и для проведения более всесторонней оценки риска, дополнительные меры по управлению рисками, необходимые для обеспечения высокого уровня охраны здоровья, установленные ЕС. Эти меры предосторожности должны быть соразмерны, не должны ограничивать торговлю больше, чем это требуется, и носить временный характер, пока не будет проведена дальнейшая и более всесторонняя оценка рисков» [115].

Как показала практика, применение современной биотехнологии в целях изменения генетического материала живых организмов не избавлено от рисков и для окружающей среды, включая биоразнообразие, и для здоровья человека. Тем не менее, вопрос относительно использования принципа принятия мер предосторожности в современной биотехнологии до сих пор остается спорным, поскольку страны по-разному воспринимают, анализируют и оценивают риски, а также научную неопределенность в данной области. Однако до сих пор нет однозначного научного понимания последствий от использования генетически модифицированных организмов (ГМО). В связи с этим, для управления рисками, вызванными применением ГМО, важное значение имеет максимально полный научный анализ «жизненного цикла» генетически модифицированной продукции. Именно такой подход является одним из основных условий при разработке законодательств по вопросам биобезопасности в рамках ЕС.

В Картахенском протоколе по биобезопасности (2000 г.) принцип принятия мер предосторожности стимулирует стремление к научным знаниям путем проведения всесторонней оценки энвайронментальных, медико-санитарных и социально-экономических рисков, связанных с ГМО. В частности, в соответствии с Протоколом (статьи 10, 11 и др.), страны – участницы могут принимать меры предосторожности, направленные на предотвращение или максимальное ограничение возможного неблагоприятного воздействия ГМО, в случае научной неопределенности касающейся масштабов таких рисков. Стороны Протокола имеют право принимать решения по определению уровней риска и защиты, которые, по их мнению, необходимы на их территории, даже если эти риски не наносят серьезного или необратимого ущерба. Цель таких национальных мер заключается в том, чтобы избежать или свести к минимуму возможные неблагоприятные воздействия ГМО на здоровье населения [75, 76].

Принцип принятия мер предосторожности является основополагающим принципом Стокгольмской конвенции по стойким органическим загрязнителям [138]. В частности, в Конвенции подчеркивается, что в случае научной неопределенности и с учетом принятия мер предосторожности, Конференция Сторон принимает решение о том, следует ли включить данное химическое вещество в приложения к Конвенции, и определяет соответствующие по нему меры регулирования. В ней также отмечается, что при определении наиболее эффективных методов следует уделять особое внимание, помимо прочего, потенциальным расходам и выгодам, связанным с той или иной мерой, и учету соображений предосторожности и профилактики (таблица 11).

В настоящее время принцип принятия мер предосторожности широко используется в Соглашении ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер (СФМ) и в Соглашении ВТО по техническим барьерам в торговле (ТБТ). Всемирная Торговая Организация обычно рассматривает меры предосторожности в качестве защитной меры для обоснования торговых ограничений или несоблюдения членами ВТО принятых обязательств.

В Соглашении по СФМ (1993 г.) признается право членов ВТО выбирать по своему желанию уровень охраны здоровья населения, который может быть выше уровня, предусмотренного международными нормами, и обосновывать свое решение мнением меньшинства. В случае научной неопределенности Соглашение по СФМ допускает принятие мер предосторожности на временной основе при выполнении следующих совокупных и одинаково важных условий:

· данная мера на начальном этапе рассматривается как чрезвычайная;

· данная мера вводится в том случае, когда недостаточно соответствующей научной информации, относящейся к данному вопросу;

· данная мера может быть сохранена только в том случае, если член ВТО, который принимает ее, стремится получить дополнительную информацию в течение того периода времени, который устанавливается в каждом конкретном случае.

Более того, Соглашение по СФМ позволяет в новом ракурсе рассматривать толкование принципа принятия мер предосторожности в правовых нормах ВТО и в международном праве, а именно, в смысле гарантирования, что государство, использующее принцип принятия мер предосторожности не в протекционистских целях, а в качестве подтверждения своей добросовестности, должно продолжать научные изыскания и проводить серьезный анализ принятой им меры предосторожности [115].

Таблица 11. Принцип «принятие мер предосторожности»в международных конвенциях и соглашениях.

 

№	Документ	Некоторые прямые ссылки на принцип 15 Рио-де-Жанейрской декларации.
	Рио-де-Жанейрская Декларация, 1992 г., [принцип 15].	«В целях защиты окружающей среды государства, в соответствии со своими возможностями, широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, но в то же время присутствует научная неопределенность о степени опасности угрозы, - это не может являться причиной для отсрочки принятия эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей человека среды»
	Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, 1992 г., [статья 2 (5)(а)].	«(…) руководствуясь принципом принятия мер предосторожности, в соответствии с которым меры по предупреждению возможного трансграничного воздействия утечки опасных веществ не должны откладываться на том основании, что научные исследования не установили в полной мере наличия причинно-следственной связи между этими веществами, с одной стороны, и возможным трансграничным воздействием – с другой».
	Конвенция ООН о биологическом разнообразии, 1992 г., [преамбула].	«В тех случаях, когда существует угроза значительного сокращения или утраты биологического разнообразия, отсутствие неоспоримых научных фактов не должно служить причиной отсрочки принятия мер для устранения или сведения к минимуму такой угрозы».
	Рамочная конвенция ООН об изменении климата, 1992 г., [статья 3(3)].	«Сторонам следует принимать меры предосторожности в целях прогнозирования, предотвращения или сведения к минимуму причин изменения климата и смягчения его отрицательных последствий. Там, где существует угроза серьезного и необратимого ущерба, недостаточная научная определенность не должна использоваться в качестве причины для отсрочки принятия таких мер, учитывая, что политика и меры, направленные на борьбу с изменением климата, должны быть экономически эффективными для обеспечения глобальных благ при наименьших возможных затратах (…)».

 

	Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер, 1993 г., [статья 5 (7)].	«В случаях, когда соответствующее научное обоснование является недостаточным, любая страна – член ВТО может временно ввести санитарные или фитосанитарные меры, основанные на доступной подходящей информации, включая информацию из соответствующих международных организаций, а также информацию о санитарных и фитосанитарных мерах, применяемых другими странами – членами ВТО. При подобных обстоятельствах страны - члены ВТО должны стремиться получить дополнительную информацию, необходимую для более объективной оценки риска, и соответственно пересмотреть санитарную или фитосанитарную меру в течение разумного периода времени».
	Соглашение ООН о рыбных запасах 1995 г., [статья 6 (2-7)].	«Если информация носит неопределенный, ненадежный и недостаточный характер, то государства принимают меры предосторожности. Отсутствие достаточной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению». «…Государства также принимают такие меры на чрезвычайной основе там, где промысловая деятельность представляет собой серьезную угрозу сохранению таких запасов. Меры, принимаемые на чрезвычайной основе, являются временными и основываются на имеющихся наиболее достоверных данных».
	Картахенский протокол по биологической безопасности, 2000 г., [преамбула, статьи 1, 10(6), 11(8)].	«Цель настоящего протокола, в соответствии с принципом принятия мер предосторожности, заключается в содействии обеспечению надлежащего уровня защиты в области безопасной передачи, обработки и использования живых модифицированных организмов, являющихся результатом применения современной биотехнологии и способных оказать неблагоприятное воздействие на сохранение и рациональное использование биологического разнообразия, с учетом также рисков для здоровья человека, уделяя особое внимание трансграничному перемещению. «Отсутствие научной достоверности в связи с недостаточными соответствующими научными информационными данными и знаниями, касающимися масштабов возможного неблагоприятного воздействия живого модифицированного организма на сохранение и рациональное использование биологического разнообразия в стране – импортере, с учетом также рисков для здоровья человека, не служит препятствием для страны – импортера в принятии соответствующего решения по обстановке. (…)».
	Заявление министров стран-членов ОЭСР, 2001 г., [пункт 14, 41].	«(...) При разработке политики в области устойчивого развития страны должны применять, при необходимости, принцип принятия мер предосторожности в тех случаях, в которых отсутствует научная определенность (…)». «(…) В случаях, когда научное обоснование является недостаточным и когда применяется принцип принятия мер предосторожности с целью устранения риска, связанного с безопасностью пищевых продуктов, принятые меры должны пересматриваться и подвергаться постоянному анализу на предмет обнаружения рисков в соответствии с соглашением ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер (…)».
	Стокгольмская конвенция ООН по стойким органическим загрязнителям, 2001 г., [преамбула, статья 1, 8(7), Приложение Е].	«Учитывая принцип принятия мер предосторожности, закрепленный в принципе 15 Рио-де-Жанейрской декларации, цель настоящей Конвенции заключается в охране здоровья человека и окружающей среды от стойких органических загрязнителей». «(…) Отсутствие полной научной достоверности не препятствует подготовке оценки регулирования рисков». «Цель обзора заключается в том, чтобы оценить, может ли рассматриваемое химическое вещество в результате его переноса в окружающей среде на большие расстояния вызывать значительные неблагоприятные последствия для здоровья человека и /или окружающей среды, которые оправдали бы принятие глобальных мер (…)».

Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле также признает право членов ВТО на принятие мер предосторожности при определении соответствующего уровня защиты населения. При этом отмечается, что «ни одной стране не может быть запрещено принятие мер, необходимых для обеспечения качества продукции экспортеров в целях защиты жизни и здоровья людей, животных и/или растений и окружающей среды, а также в целях предотвращения практики обмана, на том уровне, который страна считает целесообразным» [115].

В Декларации тысячелетия ООН подчеркнуто, что в основу охраны и рационального использования всех биологических организмов и природных ресурсов должен быть положен принцип 15 Рио-де-Жанейрской декларации о принятии мер предосторожности. Только таким образом можно сохранить для потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой [73].

В Плане выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию также подчеркнута необходимость поощрения и улучшения процесса принятия решений на основе использования научных подходов и в соответствии с 15-м принципом Рио-де-Жанейрской декларации о принятии мер предосторожности [112].

Показано, что определить с высокой степенью достоверности причины, вызывающие изменения состоянии окружающей среды, не всегда представляется возможным. Это связано с ограниченным числом существующих концепций, методик и критериев оценки такого воздействия на уязвимость как человека, так и экосистем. Наиболее эффективным является применение комплексного подхода «принятия мер предосторожности», обеспечивающего в системе ООН практическую основу для разработки мер по снижению степени уязвимости человека вследствие изменения окружающей среды.

Следует отметить, что дальнейшее правовое регулирование по применению мер предосторожности является весьма сложным вопросом, так как в рамках законодательства трудно оперировать неопределенностями. В сущности, неопределенности предполагают в большей степени необходимость политических решений, нежели правовых заключений.

Принцип принятия мер предосторожности представляет собой один из вариантов особого взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности. Это применимо как на международном уровне, где требуется более тесное сотрудничество между государствами, так и на национальном уровне, где этот принцип заставляет лиц, принимающих решения, прислушиваться к мнению общественности, которая требует принятия более жестких мер в целях устранения потенциальных угроз и рисков.