Публично-частное партнерство как инструмент региональной экономической политики.

Публично-частное партнерство — это привлечение частных инвестиций к выполнению публичных задач, что позволяет и частному сектору минимизировать риски. Несмотря на то что при партнерстве используются юридические и финансовые инструменты, оно не может быть идентифицировано с одним из них. Публично-частное партнерство имеет целью продвигать участие частного сектора не только в производстве, но и в финансировании коллективного имущества.

В теории существует два подхода к определению публично-частного партнерства. Первый называет партнерством сотрудничество по совместным проектам между государством (публичными органами) и частными лицами, оформленное в каком-либо контракте.

Второй подход основан на том, что партнерство — более комплексная конструкция, и не обязательно связанная с наличием контракта. К признакам публично-частного партнерства относят:

· реализацию некой публичной миссии (как строительство и эксплуатация публичных сооружений, управление публичными службами);

· возможность реализации этой миссии через частное предприятие, оставляя при этом экономическую и финансовую ответственность государства;

· возможность альтернативной реализации миссии, объединяя публичные и частные капиталы на условиях, когда частное конкурирует в реализации публичных целей;

· реализацию миссии в рамках стабильных и длительных отношений партнеров;

· реализацию миссии на условиях взаимности рисков между публичной властью и частными партнерами.

В целом публично-частное партнерство объединяет формы сотрудничества между властью и бизнесом в целях обеспечения совместного финансирования, строительства, ремонта и пр., чаще всего в сфере транспорта, общественного здоровья, образования, общественной безопасности, водоснабжения. Таким образом, частное финансирование привлекается в публичный сектор; одновременно в публичных отношениях используются методы предпринимательства. Публично значимая задача решается за счет средств бизнеса при государственных гарантиях. Общеизвестно, что партнерство используется там, где ни государство, ни бизнес не способны действовать самостоятельно (из-за нехватки средств, из-за высоких рисков).

В международной практике, как правило, используется классификация форм публично-частного партнерства Всемирного банка.

1) Управленческие контракты и договоры аренды (Management and lease contracts). В этой форме частный бизнес (частный партнер) получает в управление на условиях собственника или берет в аренду объект муниципальной или государственной собственности на определенный период времени для обеспечения определенных собственником имущества услуг, как правило, населению или иным третьим лицам. Инвестиции осуществляет собственник. В контракте на управление собственник несет операционные риски, как правило, оплачивает услуги частного партнера или услуги оплачиваются потребителями. В арендном договоре собственник получает арендную плату с арендатора, а риски ложатся на частного партнера. Арендный договор может предусматривать выкуп арендованного имущества (лизинговый договор аренды).

2) Концессия (Concession). Частному бизнесу предоставляется право владения и пользования существующим объектом муниципальной или государственной собственности по договору за плату на условиях возврата объекта через определенное время, достаточное для окупаемости инвестиций и извлечения прибыли. Частный бизнес осуществляет инвестиции и несет все или значительную часть рисков. Право распоряжения сохраняется за собственником объекта, частному бизнесу предоставляется право на его расширение, реконструкцию и развитие, в установленный концессионным соглашением период. Однако все усовершенствования и дополнительно приобретенные основные фонды по истечении срока концессии передаются собственнику.

Выделяются несколько основных видов (моделей) концессионных соглашений.

Модель реконструкция – управление – передача (Rehabilitate-Operate-Transfer, RОТ) предполагает реконструкцию объекта концессии, включая капитальный ремонт зданий и сооружений, обновление иных основных фондов (производственных мощностей), владение и пользование объектом концессии, осуществление деятельности, для которой предназначен объект концессии, с целью возврата инвестиций и извлечения прибыли в течение срока концессии (эксплуатация), возврат объекта концессии собственнику по истечении срока концессии. Концессионным соглашением может предусматриваться или не предусматриваться концессионная плата.

Модель реконструкция – аренда – передача (Rehabilitate-Lease-Transfer, RLT) предполагает реконструкцию объекта концессии, включая капитальный ремонт зданий и сооружений, обновление иных основных фондов (производственных мощностей), владение и пользование объектом концессии на основе арендного соглашения (внесения арендной платы в качестве концессионной платы) или на основе лизингового соглашения, осуществление деятельности, для которой предназначен объект концессии, с целью возврата инвестиций и извлечения прибыли в течение срока концессии (эксплуатация), возврат объекта концессии собственнику по истечении срока концессии.

Модель строительство (расширение), реконструкция – управление – передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, ВRОТ) предполагает реконструкцию объекта концессии, его расширение или новое строительство наряду с реконструкцией объекта концессии, эксплуатацию объекта в течение срока концессии, возврат объекта концессии собственнику по истечении срока концессии.

3) Проекты нового строительства (проекты с чистого листа) (Green field projects). Частный бизнес строит и эксплуатирует новые объекты в течение срока, указанного в контракте. Выделяются следующие виды (модели) контрактов.

Модель строительство владение управление передача (Build-Own-Operate-Transfer, BOOT) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности (как правило, объекта инфраструктуры) на собственные и заемные средства. Частный бизнес управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. Для обеспечения возврата инвестиций публичные власти выкупают инфраструктурные услуги, обеспечивающие определенный в договоре уровень доходов, либо окупаемость инвестиций обеспечивается за счет предоставления услуг потребителям по прямо или косвенно регулируемым публичной властью тарифам или ценам. После окончания срока действия контракта объект передается в публичную собственность.

Модель строительство – управление – передача (Build-Operate-Transfer, BOT) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности. Частный бизнес управляет им на праве пользования (но не владения) в течение определенного в контракте срока. Устанавливаются гарантии обеспечения возврата инвестиций. После окончания срока действия контракта объект передается в публичную собственность.

Модель строительство – передача – управление –(Build-Transfer-Operate, BTO) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности и передачу его в публичную собственность сразу по завершении стадии строительства. После приема объекта публичным собственником объект в соответствии с новым договором передается в управление/эксплуатацию компании, построившей объект.

Модель строительство – владение – управление (Build-Own-Operate, ВОО) предполагает строительство частным бизнесом нового объекта публичной собственности и управление им частным бизнесом на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта.

Здесь надо отметить, что разные авторы приводят различные классификации таких моделей. Такие реальные инвестиционные соглашения могут содержать различные условия, которые могут комбинироваться. Поэтому такие классификации служат лишь для понимания множественности возможных форм инвестиционных соглашений в строительной отрасли.

4) Акционирование и приватизация с сохранением контрольного пакета (Divestiture). Частный бизнес приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Также часто используется классификация по форме отношений между сторонами публично-частного партнерства.

Модели осуществления публично-частного партнерства

Модель	Собственность	Управление	Финансирование
Модель оператора	Частная/ публичная	Частное	Частное
Модель кооперации	Частная/ публичная	Частное/ публичное	Частное/ публичное
Модель концессии	Государственная	Частное/ публичное	Частное/ публичное
Модель договорная	Частная/ публичная	Частное	Частное
Модель лизинга	Частная	Частное/ публичное	Частное/ публичное

Выбор модели зависит от отрасли, в которой осуществляется деятельность по соглашению (в разных отраслях предпочтительны те или иные модели).

В модели оператора реализация определенной деятельности полностью передается частному бизнесу, который выполняет ее по установленным правилам и стандартам, выполняет услуги для потребителей и несет всю ответственность. Оплата услуг может осуществляться за счет потребителей или за счет бюджета в зависимости от вида передаваемой деятельности. За публичной властью (муниципалитетом) сохраняется не только контроль за качеством, а иногда и за ценами (тарифами). Такая форма часто используется в отраслях коммунального хозяйства.

Модель кооперации, которая, как правило, включает софинансирование проектов, совместное управление и смешанную собственность, используется в тех случаях, когда трудно или невозможно обеспечить рентабельность этой деятельности исключительно за счет потребителя и когда принятие всей ответственности за эту деятельность на себя частным бизнесом не выгодно или невозможно по объективным причинам. Например, к такой отрасли относится переработка отходов.

Модель концессии, как правило, применяется, при реализации крупных проектов, требующих больших инвестиций, длительных сроков реализации для окупаемости инвестиций, и часто в тех случаях, когда высокая вероятность потенциальной выгоды для частного партнера, сопровождается потенциально высокими рисками. Гарантиями от высоких рисков в таких случаях для публичного партнера является сохранение в собственности объекта концессии и участие в управлении.

Договорная модель чаще используется в отраслях, в которых инвестиции используются для снижения текущих издержек. Экономия, полученная от снижения текущих издержек, окупает инвестиционные затраты.

Модель лизинга используется когда частный партнер, выполняет за свой счет (или привлеченные средства) определенные работы (как правило, связанные с крупными проектными работами и строительством), а публичный партнер обязуется выкупать результаты работ по мере их осуществления (в рассрочку).

Вместе с тем эти классификации не являются исчерпывающими и ограничивающими разнообразие форм публично-частного партнерства. В национальных практиках используются свои классификации, обусловленные законодательной терминологией и сложившейся практикой.

В практике Российской Федерации формы публично-частного партнерства чаще классифицируются исходя из организационно-правовых форм, с применением которые преимущественно заключаются соглашения публично-частного партнерства:

1) инвестиционные соглашения (контракты с инвестиционными обязательствами частного бизнеса);

2) договоры аренды государственного и муниципального имущества, включая лизинговые соглашения;

3) концессии (концессионные соглашения);

4) совместное инвестирование (участие в капитале), создание совместных акционерных предприятий;

5) соглашения о разделе продукции (СРП);

6) контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности.