Адміністративна юстиція в системі адміністративного права

Для того, щоб визначити місце адміністративної юстиції в системі адміністративного права слід згадати, що ця система являє собою сукупність адміністративно-правових норм та інститутів, об’єднаних єдиним предметом, принципами й цілями та розташованих у певній логічній послідовності.

В науці адміністративного права його систему поділяють на загальну й особливу частини.

Норми загальної частини мають універсальний характер і закріплюють принципи державного управління, правовий статус суб’єктів адміністративного права, форми й методи владно-управлінської діяльності, спеціальні адміністративно-правові режими, засоби забезпечення законності і дисципліни в сфері управління, а також регламентують адміністративний процес і адміністративно-правову відповідальність.

Особливу частину складають норми, що визначають засади адміністративно-правового регулювання в окремих галузях народного господарства (економіці, сільському господарстві, транспорті, господарській та адміністративно-політичній діяльності) та в міжгалузевому адмініструванні.

Отже, одним з елементів системи адміністративного права є адміністративний процес, який в доктрині адміністративного права традиційно визначався як врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність уповноважених органів виконавчої влади та їх посадових осіб з розгляду індивідуальних адміністративних справ.

Проте, український законодавець запровадив офіційну дефініцію адміністративного процесу, визначивши його як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Це активізувало і розширило наукову дискусію стосовно розуміння сутності адміністративного процесу, яка до цього точилася, як правило, між прихильниками так званих «широкого» і «вузького» підходів.

Наразі ж погляди науковців щодо обсягу поняття «адміністративний процесс» загалом розмежувалися таким чином:

1) адміністративний процес – це виключно виконавчо-розпорядча діяльність органів публічного управління (широкий підхід);

2) адміністративний процес – це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу (вузький підхід);

3) адміністративний процесс – це складова більш широкого поняття – адміністратитвної процедури;

4) адміністративний процес – це виключно адміністративне судочинство.

Не вдаючись до аналіз кожного з означених підходів, можна погодитися з компромісною ідеєю тих авторів, котрі розглядають адміністративний процесс як сукупність трьох складових елементів:

а) адміністративно-управлінський процес, у межах якого за правилами відповідних адміністративних процедур здійснється виконавчо розпорядча діяльність;

б) адміністративно-юрисдикційний процес, у межах якого здійснюється розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу;

в) адміністративно-судовий процес, у межах якого здійснюється розгляд публічно-правових спорів в адміністративних судах.

В цьому зв’язку визначення адміністративного процесу, запропоноване у КАС розцінюється як своєрідне «втручання» законодавця в науку без достатніх на те підстав.

Таким чином, визначаючи місце адміністративної юстиції в системі публічного права з точки зору традиційного підходу можна констатувати, що вона є складовим елементом адміністративного процесу, який в свою чергу входить до загальної частини адміністративного права.

Утім неправильним було б ігнорувати думку тих науковців, які наполягають на тому, що інститут адміністративної юстиції, пройшовши досить довгий трансформаційний шлях у межах системи вітчизняного адміністративного права, набув ознак цілісної галузі у системі національного права. При цьому, зокрема, наводиться концепція адміністративного процесу в європейських державах, особливості якої полягають у тому, що адміністративно-процесуальне право як сукупність норм, що регламентують порядок розгляду публічних спорів в адміністративних судах, розглядається виключно через призму самостійної галузі публічного права, яка існувала та розвивалася паралельно з галуззю адміністративного права.

Вважається, що розмежування адміністративного права та адміністративно-процесуального права було обумовлене переходом європейських країн на шлях розбудови правової державності, необхідними елементами якої є концепція розподілу влад, а також запровадження адміністративного судочинства. З огляду на це, наводиться приклад німецької теорії адміністративного права, де виникло декілька термінів, за допомогою яких вчені почали відмежовувати принципово різні види діяльності відповідних органів держави. Так, для позначення діяльності органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, пов’язаної із застосуванням матеріальних норм публічного, перш за все, адміністративного права у правовий обіг було введено поняття «адміністративна процедура». Натомість процесуальна діяльність адміністративних судів визначається через дефініцію «адміністративний процес». Розмежування названих видів процесуальної діяльності, як наслідок, вплинуло і на зовнішній вигляд системи німецького права, у межах якої, з’явилася самостійна галузь права – адміністративно-процесуальне право і, відповідно, у межах загального адміністративного права був виділений правовий інститут адміністративної процедури.

В цьому контексті відмічається, що європейський досвід у сфері теорії адміністративного права є для України не тільки цікавим, але у чималій мірі й обов’язковим з огляду на євроінтеграційні плани нашої держави, яка взяла не себе зобов’язання адаптувати свою правову систему до правової системи Європейського Союзу, а раз так, то українським законодавцем, а з ним і українською правовою наукою мають бути враховані принципи її побудови, її внутрішня структура, взаємозв’язок між галузями права.

Наведена точка зору, безумовно, має право на існування, тим паче, що такий підхід узгоджує доктринальне й офіційне визначення поняття «адміністративний процес». До того ж, відомі законодавчі ініціативи запровадження інституту «адміністративної процедури», що розглядається як визначений законодавством порядок адміністративного провадження, під яким розуміється сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його виконанням. І попри те, що проект Адміністративно-процедурного кодексу України (поданий КМУ та зареєстрований у ВР 03.12.2012 за № 11472) був відкликаний його ініціатором, доводи авторів законопроекту на обґрунтування необхідності кодифікації адміністративних процедур заслуговують на увагу. Зазначається, зокрема, що прийняття країнами-членами Ради Європи таких актів передбачене низкою Резолюцій Комітету Міністрів Ради Європи та Рекомендацій Ради Європи. Наголошується, що у більшості європейських країн ефективно діють кодифіковані акти, які присвячені детальній регламентації процедур в діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в частині їх взаємовідносин з фізичними та юридичними особами (наприклад, у ФРН існує Закон про адміністративну процедуру, в Австрійській Республіці - Загальний закон про адміністративну процедуру, в Польщі - Кодекс адміністративного провадження тощо).

Тож очевидно, що прихильники традиційних поглядів на місце адміністративної юстиції в системі вітчизняного права мають достатньо серйозних опонентів. Що ж до переконливості тієї чи іншій точки зору, то це питання залишається на розсуд аудиторії.