Процесуальний статус суб’єктів адміністративного судочинства

Одним з найважливіших питань організації адміністративного судочинства є визначення складу та процесуального положення учасників адміністративного судового процесу.

Для визначення ролі кожної групи учасників у розгляді адміністративної справи судом і кола їхніх процесуальних прав та обов’язків важливе значення має класифікація учасників адміністративного процесу.

Узагальнюючи положення КАС України, які закріплюють повноваження учасників адміністративного процесу, та виходячи з положень сучасної процесуальної науки, можна зробити висновок, що всі вони класифікуються на такі види:

1) суб’єкти, які здійснюють адміністративне правосуддя: а) місцеві (окружні) адміністративні суди – суди першої інстанції; б) апеляційні адміністративні суди – суди другої (апеляційної) інстанції; в) суд касаційної адміністративної інстанції, суд третьої інстанції – Вищий адміністративний суд України;

2) суб’єкти, які беруть участь у справі: а) з метою захисту власних прав, свобод та інтересів (сторони – позич та відповідач; треті особи); б) з метою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб (представники сторін та третіх осіб, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у суді – Уповноважений ВРУ з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні);

3) суб’єкти, які сприяють здійсненню правосуддя (особи, які є іншими учасниками адміністративного процесу): секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач.

Субєкти, які здійснюють адміністративне судочинство.

Судова влада в Україні відповідно до конституційних засад поділу влади здійснюється незалежними та безсторонніми судами, утвореними згідно із законом. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Система судів загальної юрисдикції відповідно до Конституції України будується на принципах територіальності, спеціалізації та інстанційності.

Суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

Для розгляду адміністративних справ у державі створена автономна гілку судової влади - адміністративні суди.

Адміністративний суд - це спеціалізована, організаційно і функціонально самостійна складова судової влади, яка за допомогою корпусу професійних суддів, на основі норм Конституції і законів України в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства, здійснює правосуддя у справах, пов'язаних з публічно-правовими спорами.

Згідно зі ст. 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», систему судів загальної юрисдикції складають: 1) місцеві суди; 2) апеляційні суди; 3) вищі спеціалізовані суди; 4) Верховний Суд України. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди. У системі адміністративних судів вищим судовим органом є Вищий адміністративний суд України.

Місцевими адміністративними судами є місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні суди. Останні утворюються в округах відповідно до указу Президента України.

Місцеві адміністративні суди діють як суди першої інстанції і розглядають справи відповідно до їх предметної підсудності.

Апеляційні адміністративні суди утворюються у апеляційних округах відповідно до указу Президента України.

Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів, які знаходяться у межах їхньої територіальної юрисдикції.

Певна категорія адміністративних справ підсудна Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції.

Вищий адміністративний суд України є судом касаційної інстанції. У випадках встановлених законом ВАС діє як суд першої або апеляційної інстанції.

Судові рішення після їх перегляду в касаційному порядку можуть бути переглянуті Верховним Судом України, до складу якого входять судова пала по адміністративних справах.

Склад адміністративного суду. Відводи.

За загальним правилом, встановленим ст. 23 КАС усі адміністративні справи в суді першої інстанції розглядаються і вирішуються одноособово суддею, який визначається у порядку, встановленому частиною третьою статті 15-1 цього Кодексу.

Адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії або бездіяльність Кабінету Міністрів України (далі – КМУ), міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їх посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.

Адміністративні справи розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів також за клопотанням однієї зі сторін про колегіальний розгляд справи або з ініціативи судді в разі їх особливої ​​складності. Клопотання про колегіальний розгляд справи подається у письмовій формі через канцелярію суду до початку судового розгляду адміністративної справи. Клопотання про колегіальний розгляд справи, подане після початку судового розгляду, повертається судом без розгляду. При подачі клопотання про колегіальний розгляд справи або відповідної ініціативи судді склад колегії суддів визначається в порядку, встановленому частиною третьою статті 15-1 цього Кодексу.

Перегляд судових рішень в адміністративних справах в апеляційному порядку здійснюється колегією у складі трьох суддів.

Адміністративні справи, підсудні Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції, також розглядаються і вирішуються колегією у складі трьох суддів.

Перегляд судових рішень в адміністративних справах у касаційному порядку здійснюється колегією у складі не менше п'яти суддів.

Адміністративні справи, підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегією у складі не менше п'яти суддів.

Перегляд судових рішень в адміністративних справах у Верховному Суді України здійснюється колегіально (не менше 2/3 складу колегії з адміністративних справ).

Процесуальною гарантією неупередженості суду, є, передбачена законом можливість відводу чи самовідводу судді, а також заборона повторної участі судді в розгляді справи (ст.ст. 27, 28). Підстави для відводу (самовідводу) судді, порядок звернення із заявою про відвід (самовідвід) і порядок її розгляду визначені відповідними нормами КАС (ст.ст. 30. 31).

Суб’єкти, які беруть участь у справі.

Для характеристики суб’єктів адміністративного судочинства вирішальне значення має їх правосуб’єктність, що й надає їм можливість брати участь в судовому адміністративному процесі. Дана ознака включає в себе адміністративно-судову процесуальну право- та дієздатність. Адміністративно-судова правоздатність – це здатність особи мати процесуальні права та нести процесуальні обов’язки, можливість бути суб’єктом правовідносин. Процесуальна правоздатність фізичних осіб виникає з моменту народження. Адміністративно-судова дієздатність – це можливість особи власними діями реалізовувати передбачені КАС України права та виконувати обов’язки як учасник судового адміністративного процесу. На дієздатність фізичних осіб впливає вік (за загальним правилом виникає з 18 років) і здоров’я (особа може бути визнана недієздатною чи обмежено дієздатною). Правосуб’єктність юридичних осіб та суб’єктів владних повноважень пов’язана з їх компетенцією, вона виникає з моменту створення таких суб’єктів і прийняття документа, що регулює їх діяльність; стосовно посадових осіб таких суб’єктів – з моменту затвердження посади з відповідними повноваженнями. Крім того, суб’єкт адміністративного судочинства характеризується наявністю у нього певного правового статусу, під яким розуміють правовий стан особи, що виражається у сукупності його нормативно закріплених прав та обов’язків.

Класифікація учасників адміністративного судочинства здійснюється за різними критеріями: 1) за їх суспільно-державною роллю; 2) за організаційною структурою; 3) за процесуальним статусом і метою участі у процесі.

Залежно від суспільно-державної ролі учасники адміністративного судочинства поділяються на: а) суб’єктів владних повноважень; б) фізичних та юридичних осіб (невладні суб’єкти).

До кола суб'єктів владних повноважень закон (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС) відносить органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Невладні суб’єкти – приватні особи, що не наділені публічно-владними повноваженнями. Це фізичні, юридичні особи та колективні суб’єкти, які не наділені статусом юридичної особи.

Термін “фізична особа” є узагальнюючим і містить у собі такі поняття як громадяни України, іноземець та особа без громадянства. Вказані поняття отримали своє закріплення у національному законодавстві.

Громадянин України – особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України (ст. 1 Закону України “Про громадянство України”).

Як передбачено ст. 1 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства” іноземець – особа, яка не перебуває у громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав. Особа без громадянства – особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином.

Поняття “юридична особа” та його зміст закріплені у Цивільному кодексі України, згідно із ст. 80 якого юридична особа – організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

У залежності від організаційної структури учасників адміністративного судочинства можна класифікувати на індивідуальних (фізичні особи) та колективних (юридичні особи, колективні суб’єкти без статусу юридичної особи – об’єднання мешканців будинку, квартальні, вуличні комітети тощо).

За адміністративним процесуальним статусом і метою участі у судочинстві учасники класифікуються на основних і допоміжних. Основними учасниками адміністративного судочинства вважаються: сторони (позивач і відповідач), треті особи, їх процесуальні представники. Ці особи порушують адміністративне судочинство, змінюють його. Від волі сторін, третіх осіб, представників залежить, зокрема, виникнення апеляційного, касаційного оскарження, відкриття виконавчого провадження тощо.

Допоміжними учасниками адміністративного судочинства є особи, які суттєво не впливають на перебіг такого судочинства в цілому, однак в силу свого призначення та повноважень забезпечують його якість, повноту та об’єктивність. До переліку таких учасників слід віднести: секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідка, експерта, спеціаліста, перекладача.

Крім того, суб’єкти владних повноважень, фізичні та юридичні особи у свою чергу класифікуються на дві групи осіб, які беруть участь у справі:

1) з метою захисту власних прав, свобод та інтересів (такими особами є сторони – позивач та відповідач; треті особи) (ст. 47 КАС України);

2) з метою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб (до цієї групи відносяться представники сторін і третіх осіб, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у суді) (ст.ст. 56, 60 КАС України).

Класифікація учасників адміністративного судочинства за процесуальним статусом отримала певне закріплення у КАС України. Зокрема, Главою 5 Розділу ІІ кодексу передбачено групу осіб, які беруть участь у справі (сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб) та групу інших учасників адміністративного судочинства (секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач).

Особи, які беруть участь у справі.

Особи, які беруть участь у справі, реалізують надані їм процесуальні права для досягнення певного правового результату. Саме наявність юридичної інтересу в результаті справи відрізняє осіб, що у справі від інших учасників адміністративного процесу.

Права та обов'язки осіб, що у справі, передбачені ст. 49 КАС.

Сторонами в адміністративному судовому процесі є особи, публічно-правовий спір між якими становить предмет розгляду і вирішення в адміністративному судочинстві.

Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої заявлений адміністративний позов, а також орган державного управління або місцевого самоврядування, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Відповідачем в адміністративній справі, як правило, є суб'єкт владних повноважень. У випадках передбачених законом, дповідачами можуть бути й інші особи, до яких звернена вимога позивача. Це, зокрема, має місце у справах: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльнсоті; 2) про примусове розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворений іноземця чи особини без гомадянство з України; 4) про обмеження щдо реалізації права на мині збрання (збори, мітінгі, походи, дмонстрації тощо; 5) в інших випадка, встановленного законом.

Права та обов'язки сторін передбачені ст. 51 КАС.

Судова практика свідчить про те, що не завжди в суд з позовом звертається особа, якій належить право вимоги і не завжди вимога звернена до особи, яка зобов'язана по ньому відповідати. Для врегулювання таких процесуальних ситуацій законодавець передбачив такі правила.

Суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулося не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не спричинить за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

Після заміни сторони, вступу третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку (ст. 52 КАС).

Третіми особами є учасники адміністративного судового процесу, які залучаються позивачем при зверненні до суду з позовом або вступають у вже відкрите судом адміністративну справу для захисту особистих прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

В адміністративному процесі беруть участь два види третіх осіб: треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору та треті особи, що не заявляють таких вимог.

Треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору - це учасники адміністративного процесу, які вступають у вже відкрите в адміністративному суді справу, пред'являючи до сторін позов на предмет спору з метою захисту особистих прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - це учасники адміністративного процесу, які залучаються позивачем при зверненні до суду з позовом або вступають у вже відкрите в суді адміністративну справу на стороні позивача або відповідача з метою захисту особистих прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Права та обов'язки третіх осіб, передбачені ст. 54 КАС.

Стаття 55 КАС містить правило, яким повинен керуватися суд у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи (процесуальне правонаступництво). Усі дії, вчінені в адміністратівному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.

Згідно з п. 9 постанови Пленуму ВАСУ «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 6 береня 2008 року № 2, якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, які визначені позивачем як відповідачі, припинили свою діяльність (внаслідок ліквідації, реорганізації), то суд залучає до участі їх правонаступника, тобто суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого належить вирішення питання про усунення порушень прав, свобод та інтересів позивача. У азначеному випадку спірні правовідносини допускають правонаступництво, а тому не можна відмовляти у відкритті або закривати провадження у такій справі з підстав ліквідації суб’єкта владних повноважень.

Представництво в адміністративних судах.

Сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника.

Адміністративно-судове процесуальне представництво - це правовідносини, в яких одна особа представник) на підставі повноважень, наданих їй договором або законом, здійснює в адміністративному суді процесуальні дії, спрямовані на захист прав та інтересів іншої особи, а також публічних інтересів.

Таким чином, сутність представництва полягає в процесуальній діяльності уповноваженої особи (представника), яка залежно від поставлених перед нею завдань направленна на: 1) захист суб'єктивних публічних прав та інтересів особи, що приймає участь у справі (довірителя) або 2) на захист публічних інтересів.

Представником може бути фізична особа, що володіє адміністративною процесуальною дієздатністю.

Представники беруть участь в адміністративному процесі на підставі договору або закону.

Права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їх законні представники - батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники або інші особи, визначені законом.

Права, свободи та інтереси неповнолітніх осіб, які досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, можуть захищати в суді їхні законні представники - батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники або інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі в таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.

Суд з метою захисту прав, свобод та інтересів неповнолітніх осіб, які досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена і які беруть участь у справі, може залучити до участі у справі їхніх законних представників.

Законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

В якості законних представників діють також органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

У разі відсутності представника у сторони чи третьої особи, що не має адміністративної процесуальної дієздатності, а також у разі, якщо законний представник цих осіб не має права вести справу в суді з підстав, встановлених законом, суд зупиняє провадження по справі та ініціює перед органами опіки та піклування або іншими органами, визначеними законом, питання про призначення або заміну законного представника (ст. 56 КАС).

Не можуть бути представниками в суді особи, які беруть участь у справі як секретар судового засідання, експерта, спеціаліста, перекладача і свідка.

Судді, прокурори, слідчі не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, або в якості законних представників сторони або третьої особи (ст. 57 КАС).

Органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (ст. 60 КАС).

До числа таких органів та осіб відносяться Уповноважений ВРУ з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які наділені законом правом звертатися до адміністративного суду з адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і приймати участь у цих справах.

Повноваження органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у суді мають ряд особливостей.

1. Зазначені суб'єкти не можуть завершувати справу примиренням.

2. Відмова цих органів та осіб від адміністративного позову або зміна ними позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, дозволу адміністративного позову в попередньому обсязі.

3. Якщо фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду.

4. З метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами зазначені органи та особи мають право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді безвідносно до того чи брали вони участь у розгляді справи (ст.61).

Повноваження законних представників підтверджуються документами, які стверджують займану ними посаду чи факт родинних, опікунських тощо відносин з особою, інтереси якої вони представляють. Засвідчені підписом судді копії цих документів приєднуються до справи.

Повноваження офіційних законних представників юридичних осіб підтверджуються довіреністю від імені органу, підприємства, установи, організації видаються за підписом керівника або іншої уповноваженої на те законом, положенням, статутом особи і засвідчуються печаткою цього органу, підприємства, установи, організації.

Довіреності або інші документи, які підтверджують повноваження представника і були посвідчені в інших державах, повинні бути легалізовані в установленому законодавством порядку, якщо інше не встановлено міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана ВРУ.

Представниками за договором можуть бути:

– фізичні особи, при чому КАС не встановлено спеціальних вимог (таких як юридична освіта) щодо таких осіб, окрім володіння ними адміністративно-процесуальною дієздатністю;

– адвокати.

Повноваження представників, які беруть участь в адміністративному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтверджені довіреністю. Оригінали довіреностей або засвідчені підписом судді копії з них приєднуються судом до справи.

Довіреність фізичної особи на ведення справи в адміністративному суді посвідчується нотаріально або посадовою особою підприємства, установи, організації, в якій довіритель працює, навчається, перебуває на службі, стаціонарному лікуванні, чи за рішенням суду або за місцем його проживання (перебування).

Повноваження адвоката як представника в адміністративній справі можуть посвідчуватися довіреністю, а також ордером, який виданий відповідним адвокатським об’єднанням, або договором про надання правової допомоги. До ордера адвоката обов’язково додається витяг із договору, у якому зазначаються повноваження адвоката як представника або обмеження його прав на вчинення окремих процесуальних дій. Витяг засвідчується підписом сторін.

Відповідно до ч. 2 ст. 59 КАС України представник, який бере участь в адміністративному процесі на підставі договору, може здійснювати диспозитивні права, лише якщо право на вчинення кожної з цих дій спеціально обумовлено у виданій йому довіреності (на відміну від цивільного судочинства, де у випадку відсутності спеціальних обмежень диспозитивних прав, вважається, що представник їх має).

До таких диспозитивних прав належить: 1) повна чи часткова відмова від адміністративного позову; 2) визнання адміністративного позову; 3) зміна адміністративного позову; 4) досягнення примирення; 5) передання повноваження представника іншій особі передоручення).

Представник може відмовитися від наданих йому повноважень, про що повідомляє особу, яка його ними наділило, і суд. При цьому він не може брати участі в цій справі як представника іншої сторони.

Підстави та порядок припинення представництва за довіреністю, скасування довіреності та відмова представника від наданих йому повноважень визначаються статтями 248 - 250 Цивільного кодексу України.

Якщо дії законного представника суперечать інтересам особи, яку він представляє, суд може залучити до участі у справі відповідний орган чи особу, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Інші учасники адміністративного процесу

До іншим учасникам адміністративного процесу відносяться секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач (ст. 62 КАС).

Спільним для цих учасників процесу є те, що ніхто з них особисто не зацікавлений у результатах вирішення адміністративного спору.

Інші учасники діляться на дві групи: 1) особи, які обслуговують судовий процес (секретар, розпорядник, перекладач) і 2) особи, які сприяють розгляду справи (свідок, експерт, спеціаліст).

Перша група покликана надавати допомогу всім учасникам процесу, забезпечувати нормальний хід засідання. Представники другої групи зобов'язані з'явитися за викликом до суду і надати в розпорядження суду всі дані, що стосуються справи, виконати інші покладені на них судом обов'язки.

Завдання, права та обов'язки, так званих, інших учасників адміністративного процесу детально регламентовані нормами параграфа 2 глави 5 КАС і додаткових коментарів не потребують.