Адміністративна юстиція Франції

 

Аби мати більш чітке уявлення про організацію адміністративної юстиції у Франції та її місце в системі органів державної влади необхідно зупинитися на загальній характеристиці французького правосуддя.

Однією з основних особливостей системи органів судової влади у Франції є її традиційний дуалізм, який означає поділ судових установ на суди загальної юрисдикції, які розглядають цивільні та кримінальні справи, та адміністративні суди.

Французька система органів судової влади налічує також кілька судів, що знаходяться поза наведеною вище класифікацією. Кожен з них має тільки один рівень юрисдикції. До таких судів відносяться Конституційний рада, Висока Палата правосуддя, Палата правосуддя Республіки, Вища рада магістратури, Трибунал з конфліктів.

Основна функція Конституційної ради полягає у забезпеченні судового контролю за конституційністю законів. Крім того, Конституційний рада стежить за правильністю обрання Президента Республіки, розглядає протести і оголошує результати голосування, а також виносить рішення про правильність обрання депутатів і сенаторів у разі її заперечування і стежить за правильністю проведення всіх заходів референдуму та оголошує його результати.

Висока Палата правосуддя уповноважена судити лише одну людину, а саме Президента Французької Республіки.

Палата правосуддя Республіки розглядає справи про кримінальні правопорушення, вчинені членами Уряду при виконанні ними своїх обов'язків.

Вища рада магістратури також є особливим органом, який виступає дисциплінарним судом для прокурорів і суддів.

Трибунал з конфліктів за зверненням Касаційного суду або Державної ради вирішує спори, пов'язані з визначенням сфер компетенції судів загальної та адміністративної юрисдикції.

Адміністративні суди засновані Декретом від 30 вересня 1953 року № 53-934 «Про реформу системи адміністративної юстиції. Всі французькі органи адміністративної юстиції діляться на два види: 1) загальні органи адміністративної юстиції; 2) органи адміністративної юстиції зі спеціальною компетенцією.

До системи загальної адміністративної юстиції входять адміністративні суди, адміністративні апеляційні суди і Державна рада.

Адміністративними судовими установами першої інстанції у Франції є адміністративні суди та адміністративні суди спеціальної юрисдикції. Адміністративні апеляційні суди, що складаються з палат різних спеціалізацій, виступають в якості адміністративних судових установ другої інстанції. Вищою адміністративною судовою установою Франції є Державна рада.

Система адміністративних судів відмежовується від загальних судів за суб'єктом правопорушення, що лежить в основі адміністративного спору. В якості такого суб'єкта розглядається публічна адміністрація. Відповідно, підвідомчість адміністративних спорів визначається за наступним загальним принципом: спір належить до відання адміністративного суду, якщо його стороною є орган публічної адміністрації. Однак слід мати на увазі, що з цього загального правила існує ряд винятків, які традиційно відносять окремі види суперечок, однією зі сторін якого є суб'єкт владних повноважень, до відання загального суду. Так, відповідно до низки законодавчих актів суди загальної юрисдикції розглядають спори: про громадянський стан та громадянство; про непрямі податки, відмінні від податку з обороту (зокрема ПДВ); про соціальне забезпечення; про рішення Ради з питань конкуренції; про відповідальність держави в галузі пошти; про відповідальність держави за збиток, викликаний або понесений учнями публічних освітніх установ; про відповідальність публічних осіб за шкоду, заподіяну належними їм транспортними засобами.

Адміністративні суди розглядають позови: 1) про скасування актів у разі перевищення повноважень; 2) про відновлення порушених суб’єктивних прав; 3) про тлумачення адміністративних актів; 4) про незаконність адміністративних актів; 5) про незаконність репресії (застосування заходів адміністративної відповідальності).

Організація та процес прийняття рішень адміністративними судами регламентується Кодексом адміністративної юстиції Франції.

Адміністративні суди є судовими органами загальної компетенції в адміністративній області і їм підсудні всі адміністративні спори, за винятком випадків, коли законодавство відносить розгляд справи до ведення іншого судового органу. Такі випадки досить численні, оскільки існують і постійно з'являються органи зі спеціальною адміністративною компетенцією, які найчастіше діють у вельми важливих областях (у податковій сфері, при розгляді виборчих спорів - на муніципальних виборах, при обранні посадових осіб у вищих навчальних закладах та ін.).

Адміністративні суди розосереджені по всій території Франції на основі міждепартаментскої територіальної юрисдикції. Присутній принцип колегіальності (не рахуючи особливих повноважень голови, який одноособово розглядає окремі категорії справ). Рішення зазвичай виносяться колегією у складі трьох суддів, а значні справи розглядаються на пленарному засіданні всього суду.

Адміністративні апеляційні суди розглядають апеляційні скарги на судові акти, винесені адміністративними судами першої інстанції, з урахуванням компетенції Державної ради в якості апеляційної інстанції

Різні палати суду мають свою спеціалізацію. Усі рішення виносяться колегіально непарною кількістю суддів або на засіданні однієї палати (п'ять суддів), або на пленарному засіданні (якщо мова йде про важливі справи).

Керівники адміністративних судів та адміністративних апеляційних судів можуть, якщо сторони з цим погоджуються, організовувати процедуру примирення сторін і призначати для її проведення одну або декілька осіб.

Державна рада є вищим адміністративним судом. Державна рада наділена повноваженнями розглядати справи як суд останньої інстанції за касаційними скаргами на рішення, прийняті різними адміністративними судовими органами, а також розглядати справи як суд першої або апеляційної інстанції.

Державна рада в якості вищого адміністративного суду виносить по першій і останній інстанції в порядку винятку рішення з найбільш важливих справ: за скаргами на акти уряду і міністрів, по спорах про статус високопоставлених службовців і військових, призначених урядом, і по ряду інших особливих або винятково важливих справ. Як суд другої і останньої інстанції вона виносить рішення за скаргами і протестами на постанови апеляційних та спеціалізованих адміністративних судів, а в окремих випадках і регіональних судів.

При цьому Державна рада здійснює розгляд апеляційних скарг на рішення адміністративних судів, якщо справа стосується законності проведення кантональних і муніципальних виборів (вищевказане виключення з підсудності пояснюється прагненням забезпечити в цій вельми делікатній області однаковість судової практики на регіональному рівні).

Державна рада виконує свої функції в якості адміністративного суду та консультативного органу для уряду Франції, вона також здійснює управління всією системою адміністративної юстиції.

Консультування Держрада здійснює у двох формах: 1) поданням висновків щодо проектів правових актів; 2) проведенням досліджень і підготовка доповідей з питань державного управління.

Крім того, перш ніж винести рішення за заявою, що містить нове правове питання, яке представляє значну складність і викликає численні суперечки, адміністративний суд або адміністративний апеляційний суд має право своєю ухвалою, яка не підлягає оскарженню, направити запит і матеріали справи до Державного рада, що розглядає поставлене питання протягом трьох місяців.

Таким чином забезпечується однаковість судової правозастосовної практики.

Нарівні з Державною радою, адміністративними судами та адміністративними апеляційними судами у Франції існує велика кількість інших органів адміністративної юстиції, компетенція яких обмежується строго визначеною і часто вельми вузькою сферою. Утворення і діяльність цих органів пояснюються різними завданнями, що стоять перед безліччю державних організацій, головним чином, в економічній і соціальній сферах.

Система спеціалізованих адміністративних судових установ включає в себе, в першу чергу, фінансові судові установи, до яких відносяться Рахункова палата, регіональні та територіальні рахункові палати, а також Суд бюджетної та фінансової дисципліни.

У системі адміністративних судів першої інстанції існують також такі спеціалізовані адміністративні судові установи, як Національний суд з питань права притулку, Вища рада з питань освіти, комісії з надання компенсацій репатрійованим особам, відомчі комісії з надання соціальної допомоги, відомчі комісії у справах осіб з обмеженими можливостями.

Найчастіше це суди змішаного складу, в яких засідають особи відповідних професій і професійні судді.

Адміністративне судочинство має характер письмового провадження і характеризується такими ключовими положеннями:

1. Судові рішення виносяться ім'ям французького народу і за загальним правилом приймаються колегіальним складом суду, якщо інше не передбачене законом.

2. За винятком випадків, спеціально встановлених законом, звернення зі скаргою саме по собі не тягне призупинення дії (виконання) оспорюваного акта або рішення адміністративного органу, якщо інше не визначене судом.

3. Розгляд справ проводиться на основі принципу змагальності, алероль адміністративного судді в зборі доказів у справі дуже велика. Суддя зобов'язаний займати в процесі активну роль, забезпечуючи громадянину правовий захист, він повинен сам зібрати відсутні матеріали і докази. Водночас суддя досліджує тільки ті питання, які були перед ним поставлені. Отже, прийняте по справі рішення має грунтуватися лише на вимогах, які були вказані в позовній заяві.

3. Розгляд справ проводиться у відкритому судовому засіданні.

4. Член суду, який виступає в якості доповідача по справі, публічно і повністю незалежно представляє свою думку з усіх питань, що випливають з розглянутих скарг, і по оскаржуваним рішенням.

5. Нарада суддів носить таємний характер.

6. Судові рішення повинні бути мотивовані, вони носять публічний характер і підлягають обов'язковому виконанню. Специфіка постанов адміністративних судів полягає в тому, що за рідкісними винятками суд у своєму рішенні прямо не зобов'язує адміністрацію щось зробити. Він зазвичай тільки вказує, у кого які права та обов'язки, хто правий, а хто винен. З цього адміністрація повинна сама зробити висновок, знайти прийнятні для себе час і спосіб виконання судової постанови. Суд не вважає себе правомочним зазіхати на незалежність адміністрації. Інша річ, що на практиці адміністрація зазвичай виконує судові рішення. Якщо ж вона чинить опір у виконанні, суд може зажадати сплати пені за кожний день прострочення, а також закликати на допомогу Бюджетно-фінансовий дисциплінарний суд, який може накласти на посадову особу штраф.

Особливості адміністративних спорів вимагають, щоб їх вирішували судді, які не просто мають юридичну освіту, а й володіють глибокими знаннями публічних галузей права і добре орієнтуються у проблематиці державного управління та місцевого самоврядування.

Французька доктрина адміністративної юстиції виходить з того, що статус судді адміністративного суду містить певні умови, які дозволяють підтримувати органічні зв'язки між суддею з адміністративних справ і адміністрацією. А це в свою чергу забезпечує більш компетентне вирішення адміністративних справ. Ці зв'язки багатогранні. Вони виникають уже при доборі кадрів для адміністративної юстиції. Добір проводиться з випускників Національної адміністративної школи, де майбутні судді адміністративних судів навчаються разом з майбутніми чиновниками.

Судді з адміністративних справ нерідко відкликаються для виконання функцій в рамках діяльності адміністрації, звідки вони повертаються, щоб знову зайняти посаду судді. Допускаються кадрові переміщення між адміністративними судами і адміністрацією. Призначення може відбутися на більш високому рівні. Тобто суддя може отримати вищу посаду, але вже в самому апараті управління, і навпаки.

Ці зв'язки проявляються також на функціональному рівні: адміністративні суди уповноважені консультувати адміністрацію, тобто суддя і адміністрація спільно сприяють найкращій реалізації поточної управлінської діяльності.

Водночас французькими юристами та правниками інших країн такі зв'язки нерідко розцінюються як небезпечні з огляду на принципову неприпустимість бути суддею у власній справі. Вважається неприйнятним, щоб суддя з адміністративних справ був одночасно і суддею, і стороною у справі. Будучи тісно зв'язаним з адміністрацією, він водночас повноважний розглянути спір з адміністрацією. Незважаючи на це, більшість юристів визнає, що такий зв'язок між суддівським корпусом і управлінським апаратом, без сумніву, служить одним з факторів ефективності французької адміністративної юстиції.

Вважається, що навіть з точки зору контрольних повноважень суддя з адміністративних справ, пов'язаний з адміністрацією, буде більш рішучим, щоб докопатися до істини і розібратися в сутності адміністративних рішень, а не тільки оцінити їхню форму. Особливо глибоко він буде знати проблеми, тактику, мотиви в діях посадових осіб, у разі необхідності зможе розпізнати їхні хитрощі з метою обійти закон чи підзаконні акти або ж з метою їх порушити.

Так само і при розгляді справ, коли у судді виникає потреба в доступі до діловодства, адміністрація буде охочіше передавати його судді, який близький до неї і який, на її думку, краще розуміє її труднощі, ніж суддя, більш віддалений від неї. У цьому чи не головна причина того, що у Франції адміністрація не має ніяких секретів від судді.

Нарешті, рішення судді краще сприйматимуться адміністрацією, якщо вони будуть виходити від судді, близького до неї за духом і складом мислення, ніж від судді, далекого від неї, який погано знає її проблеми й потреби, а справи розглядає поверхово і байдуже.

Підсумовуючи, можна констатувати, що сутність французької моделі адміністративної юстиції полягає в тому, що адміністративні трибунали (суди публічного права) утворені в системі самої виконавчої влади шляхом відділення їх від «активної адміністрації», тобто від органів, які безпосередньо здійснюють оперативно-розпорядчу і нормотворчу діяльність. До французької моделі в тій чи іншій мірі відносяться системи адміністративної юстиції в таких країнах як Італія, Греція, Канада, Єгипет, Сирія, Ліван, Туніс, Сенегал, Колумбія та ін.