Федерація як форма державного устрою: поняття, ознаки, види

Федерація (від лат. foederatio — союз, об'єднання) — союзна дер­жава, частинами якої є державні утворення, що володіють суверенними правами (Австралія, Австрія, Аргентина, Бельгія, Бразилія, Венесуела, Індія, Канада, Малайзія, Мексика, Росія, США, ФРН, Швейцарія, Ефі­опія та ін. — усього у світі існує 24 федеративних держави).

Основні ознаки федерації:

1) наявність, окрім загальної конституції федерації, конституцій у її суб'єктів, що означає наділення суб'єктів федерації установчою владою (винятком є Індія, Пакистан, Нігерія, де суб'єкти федерації не мають власних конституцій);

2) у політико-адміністративному відношенні територія не є єдиним цілим, а складається з територій суб'єктів федерації (федерованих дер­жав), які, у свою чергу, мають власний адміністративно-територіаль­ний поділ.

До складу сучасних федерацій входить різна кількість суб'єктів: у Російській Федерації — 89, США — 50, Австралії — 6, Канаді — 10, ФРН — 16, Бельгії — 3, Індії — 25. У деяких країнах є федеральні те­риторії, або землі, які не вважаються суб'єктами федерації (наприклад, у США — федеральний округ Колумбія з м. Вашингтоном або союзні території в Індії);

3) наявність федерального двопалатного парламенту, одна з палат якого є органом представництва суб'єктів федерації, наприклад Феде­ральні збори в РФ, Сенат — у США, Рада кантонів — у Швейцарії, Союзна Рада — в Австрії;

4) наявність парламентів у суб'єктів федерації, що володіють пра­вом видавати закони, які повинні відповідати загальнофедеральному законодавству і діяти у межах своїх територій. І федерація, і суб'єкти федерації можуть видавати закони з аналогічних питань (сфера спільних повноважень), при цьому федеральні закони мають верховенство над законами суб'єктів федерації;

Асоційованим штатом США є Пуерто-Рико. За своїм положенням цей штат нижче звичайного штату федерації: 1) більш залежить від федеральної влади, ніж звичайний штат; 2) закони для нього видає федеральний парламент; 3) у нього немає представни­цтва у верхній палаті — Сенаті, у нижній палаті він також не має депутатів і представ­лений лише одним резедент-комісаром з правом дорадчого голосу.

Верховенство федерації знаходить вираження й в так званому інституті феде­рального примусу. Він використовується в Аргентині, Бразилії, Венесуелі, Індії, Мек­сиці, Пакистані, США та інших федераціях для відновлення конституційної законності на території суб'єкта федерації у надзвичайних умовах (масові безладдя, стихійні лиха та ін.).

5) наявність загальнофедерального уряду і самостійних органів управління суб'єктів федерації. У деяких країнах суб'єкти федерації мають своїх президентів (наприклад, у РФ — президент Татарстану та ін.). Компетенція між федерацією та її суб'єктом розмежовується феде­ральною конституцією;

6) наявність громадянства як усієї федерації, так і її суб'єктів — у більшості федерацій;

7) єдність економічного простору — наявність загальнофедеральної податкової і грошової систем;

8) федерація (не суб'єкти федерації) має суверенітет і є суб'єктом міжнародного права. Проте у договірних міжнародних відносинах може виступати як федерація в цілому, так і кожний з її суб'єктів;

9) у конституціях більшості федерацій світу не передбачено право сецессії — право виходу зі складу федерації.

У типовій федерації оборонна і зовнішня політика належать феде­ральному уряду, освіта — регіонам, а право оподаткування розділене між обома.

Класифікувати федерації на види можна за такими ознаками:

• За способом створення.

Договірні — виникають на підставі угоди, договору, установчого пакту, тобто створюються, як правило, «знизу».

Конституційні — засновуються шляхом прийняття конституції, тоб­то створюються, головним чином, «зверху», наприклад Індія.

Договірно-конституційні — сполучають договірні і конституційні засади виникнення, їх більшість — США, ФРН, Швейцарія, РФ та ін.

• За способом поділу і здійснення владних повноважень. Централізовані — Індія, Пакистан, Венесуела, Мексика, Аргенти­на, Бразилія.

Відносно централізовані — США, Австралія, ФРН.

• За перевагою національного і територіального принципів їх утво­рення.

Територіальний — США, Мексика, ФРН.

Національний — у минулому: СРСР, Чехословаччина, Югославія; нині його в чистому вигляді немає.

Національно-територіальний — Бельгія, Канада, РФ, Індія.

 

§ 6. Еволюція форм правління в незалежній Україні та її сучасна форма державного устрою

Після проголошення державного суверенітету 16.07.1990 р. респу­бліка в Україні зазнала такої еволюції:

1) парламентська республіка: 16.07.1990 р.— 01.12.1991 р., до народного референдуму, яким був схвалений Акт проголошення неза­лежності України від 24.08.1991 р. (посада Президента в Україні була введена 05.07.1991 р.);

2) парламентсько-президентська республіка: 05.07.1991 р. —

08.06.1995 р., до Конституційного договору між Верховною Радою і Президентом;

3) президентсько-парламентська республіка: 06.1995 р. (після скасування Конституційного договору 28.06.1996 р. діяла на основі Конституції України 1996 р.) — 09.2005 р. Це змішана республікансь­ка форма правління, що була так офіційно визначена Президентом України під час подання проекту Конституції на розгляд Верховної Раді

20.03.1996 р.

4) парламентсько-президентська республіка (відповідно до Закону України «Про внесення змін у Конституцію України» від 08.12.2004 р. початком переходу до неї є 09.2005 р., а завершенням — час набуття повноважень Верховною Радою, обраною в 2006 р.). Це також змішана республіканська форма правління з дещо зміненими повноваженнями президента, уряду і парламенту у бік останнього.

Конституційні основи переходу від президентсько-парламентсь­кої до парламентсько-президентської республіки (передбачені перши­ми поправками до Конституції України 1996 р. від 08.12.2004 р.).

Розширено повноваження парламенту, посилено його функції:

• Установча (участь у формуванні вищих і центральних органів виконавчої влади):

— парламент, спираючись на сформовану коаліцію депутатських фракцій і від її імені, вносить пропозиції Президенту про кандидатуру Прем'єр-міністра України, а також пропозиції про кандидатури до скла­ду Кабінету Міністрів України;

— парламент за поданням Президента України призначає Прем'єр-міністра, Міністра оборони, Міністра закордонних справ, а за поданням Прем'єр-міністра призначає (раніше була потрібна згода Президента України) інших членів Кабінету Міністрів України, Голів Антимонопольного комітету, Державного комітету телебачення і радіомовлення, Фонду Державного майна, а також звільняє їх від займаних посад, вирішує питання про відставку Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів України;

— парламент призначає на посаду і звільняє з посади за поданням Президента України Голову Служби безпеки України;

— парламент у разі прийняття резолюції про недовіру Кабінету Міні­стрів України здійснює його формування.

• Законотворча:

— скорочено число суб'єктів законодавчої ініціативи (Президент, народні депутати і Кабінет Міністрів України; раніше мав це право та­кож і Національний банк України);

— спрощено подолання в парламенті вето Президента на законопро­ект — якщо Президент України після повторного розгляду закону пар­ламентом його не підписав, такий закон невідкладно офіційно обнароду­ється Головою Верховної Ради України і публікується за його підписом.

• Темпоральна (тимчасова):

— збільшений термін дії парламенту з 4 до 5 років.

Дещо обмежено повноваження Президента за рахунок поси­лення ролі Верховної Ради — це стосується насамперед установ­чої функції:

— Президент формально зобов'язаний пропонувати мандат на фор­мування уряду лідеру коаліції депутатських фракцій. За пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді Президент вносить по­дання в парламент про призначення Прем'єр-міністра України. Верховна Рада повинна його призначити не пізніше ніж на 15-й день після оде­ржання такої пропозиції;

— Президент позбавлений права самостійно відправляти уряд у від­ставку;

— Президент позбавлений права самостійно приймати рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради: він повинен з цього приводу провести консультації з Головою Верховної Ради, його заступниками і головами фракцій у парламенті (раніше консультацій не було потрібно);

— у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладається на Голову Верхов­ної Ради України (раніше виконання обов'язків Президента покладалося на Прем'єр-міністра України).

Посилено відповідальність уряду перед парламентом і скоор­диновані повноваження Президента і Кабінету Міністрів таким чином, що уряд став менш залежним від Президента:

— уряд формується коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді;

— уряд пов'язаний подвійною (біцефальною) залежністю: а) відпо­відальністю перед Президентом України і Верховною Радою України (раніше він був відповідальний тільки перед Президентом України); б) підконтрольністю і звітністю перед Верховною Радою;

— програма діяльності уряду затверджується Верховною Радою (це підтверджено внесеними змінами в Конституцію);

— певні нормативно-правові основи діяльності уряду (раніше цього не було): Конституція, закони, укази Президента і постанови Верховної" Ради, тим самим встановлена субординація актів вищих органів влади, визначено місце урядових актів у системі нормативних актів держа­ви — після указів Президента і постанов Верховної Ради.

Таким чином, якщо в президентсько-парламентській республіці уряд служив лише інструментом президентської влади, то в парламент­сько-президентській республіці він залежить від розкладу сил у парла­менті. Намітилася тенденція до встановлення більш високого ступеня автономності відносин уряду з парламентом. Президент не має повно­важень своєю волею відправляти Кабінет Міністрів у відставку. Він, хоч і бере активну участь у долі Кабінету Міністрів, усе-таки досить жорс­тко обмежений у своїх повноваженнях і зобов'язаний рахуватися із законодавчим органом: для цього потрібно винесення резолюції недові­ри уряду з боку парламенту. Президент обмежений і в праві розпуску парламенту.

Водночас Президент володіє рядом істотних повноважень, що

свідчить про перехід України до парламентсько-президентської, а не до парламентської форми правління:

1) обирається всім населенням країни (а не парламентом);

2) може призупинити дію актів Кабінету Міністрів у разі, якщо вони суперечать Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України відносно їх конституційності;

3) скасовує акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим;

4) його акти володіють вищою юридичною силою стосовно актів уряду;

5) здійснює пряме керівництво зовнішньою політикою (схвалення Верховної Ради потрібно для рішень Президента про оголошення стану війни і укладання миру, використання Збройних сил України й інших військових формувань у разі збройної агресії проти України);

6) створює, реорганізує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади;

7) призначає на посади чи звільняє від посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України;

8) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою законів (окрім законів про внесення змін у Конституцію України);

9) Припиняє повноваження Верховної Ради у випадках, передбачених Конституцією.

Порівняння Конституції України з конституціями інших європейсь­ких країн, що сприйняли напівпрезидентську форму правління, показує, що прерогативи основних інститутів вищої влади в Україні недостатньо збалансовані, модель влади нечітко виписана.

Україна — унітарна конституційно-децентралізована держава, у складі якої знаходиться адміністративно-територіальна автоно­мія — Республіка Крим. Участь Верховної Ради Автономної Республіки Крим у сфері законодавчої діяльності — обмежена: вона вичерпується підготовкою і прийняттям Конституції (вступила в дію 12.01.1999 р.), яка відповідно до Конституції України обов'язково затверджується за­коном, прийнятим Верховною Радою України.

Унітарний характер України означає, що вона цілком і винятково суверенна лише як одне ціле. Основні ознаки цієї характеристики такі: єдина правова система, єдине громадянство, що пов'язується з держа­вою, визначений законодавством статус територіального самоврядуван­ня, єдина фінансова система, єдині правила організації адміністративних органів (з деякими особливостями в АРК).

У перспективі унітарний державний устрій може набути регіонально­го (регіоналістського) характеру, Україна може стати регіоналістською державою, тобто складною унітарною державою, що склада­ється з автономій — адміністративно-територіальних (утворюються на основі областей) та політичних (законодавчих) — однієї (АРК) чи кіль­кох (створюються на основі регіональних об'єднань). Федерація як форма державного устрою для України недоцільна.

Україна повинна бути децентралізованою — з широким місцевим самоврядуванням — не лише за політичним чи конституційним розу­мінням. Розосередження влади сприяє зміні природи відносин між дер­жавою і громадянським суспільством: громадянин стає активною дію­чою особою, що порівнює суспільний благоустрій зі своїм власним.

 

 

§ 7. Конфедерація як тимчасова форма об'єднання держав

Конфедерація і співдружність відрізняються від федерації як форми територіального устрою тим, що є формою міждержавного союзу, тоб­то об'єднанням незалежних держав.

Конфедерація (лат. сопfеdегаtіо) — тимчасовий союз суверенних держав, що об'єдналися на підставі угоди одна з одною для досягнення певних цілей і спільного здійснення ряду напрямків державної діяль­ності (оборона країни, зовнішня торгівля, митна справа і т. д.) при збе­реженні в інших питаннях незалежності (суверенітету). Основою утво­рення конфедерації є договір між її членами.

Через етап конфедерації пройшли США — 1781—1787 рр.; 1861— 1865 рр. (Конфедеративні штати Америки); Нідерланди — 1579—1795 р. (Республіка з'єднаних провінцій), Швейцарія — 1291—1798 р., 1815— 1848 р.; Німеччина— 1815—1864 рр. (Германський Союз); Гамбія і Се­негал — 1981—1989 рр. (Сенегамбія).

Основні ознаки конфедерації:

Конфедерація (лат. confederatio) — тимчасовий союз суверенних держав, що об'єдналися на підставі договору одна з одною для досяг­нення певних цілей і спільного здійснення ряду напрямків державної діяльності (оборона країни, зовнішня торгівля, митна справа і т. д.) при збереженні в інших питаннях незалежності (суверенітету).

Основні ознаки конфедерації:

1) договірна форма утворення;

2) збереження суверенітету держав, що входять до її складу;

3) тимчасовий характер утворення — задля досягнення певних цілей;

4) обмеженість предметів відання — питання війни і миру, зовніш­ньої політики, формування єдиної армії, загальної системи комунікацій, вирішення спорів між суб'єктами конфедерації. Розширити предмети відання можливо лише за згодою всіх держав, що її складають;

5) відсутність загальних для всієї конфедерації єдиної території, дер­жавного кордону, конституції і громадянства;

6) відсутність загальних законодавчих, судових органів, системи управління, фінансової системи (фінансова основа —- добровільні вне­ски їх суб'єктів), тобто власної конфедеративної правової системи;

7) формування тільки тих загальних органів, котрі необхідні для здій­снення завдань, виділених у договірних актах (наприклад, загального конфедеративного органу, що складається з представників суверенних держав);

8) прийняття рішень загальних конфедеративних органів за принци­пом консенсусу (одноголосно чи кваліфікованою більшістю голосів) з наступною ратифікацією таких рішень суб'єктами конфедерації; у разі незгоди з рішенням не настає ніяких санкцій, оскільки кожний із су­б'єктів конфедерації має право нуліфікації, тобто відмовлення у ви­знанні чи в застосуванні актів конфедерації;

9) наявність свободи виходу (права сецесії) зі складу конфедерації в кожного з її суб'єктів.

Конфедерації мають нестійкий, перехідний характер: вони або роз­падаються (Австро-Угорщина, Швеція, Норвегія та ін.), або еволюціо­нують у федерацію (США, Швейцарія, ФРН). Швейцарія номінально є конфедерацією, але фактично — це федерація. Конституція Швейцарії (набрала сили 1.01.2000 р.) називається так: «Федеральна конституція Швейцарської конфедерації». Під терміном «конфедерація» розуміється об'єднання кантонів і проживаючого в них населення — швейцарського народу, а формою державного устрою вважається федерація.

 

§ 8. Співдружність як особлива форма об'єднання сучасних держав

Більш висока форма інтеграції (об'єднання) держав досягається в міжнародних і міждержавних регіонально-континентальних об'єднан­нях — співдружностях і співтовариствах, особливо останніх.

Співдружність — союз суверенних держав, що об'єдналися на підставі міжнародного договору для досягнення певних цілей, спільно­го здійснення і координації ряду напрямків державної діяльності при збереженні в інших питаннях повної самостійності. Міжнародний дого­вір визначає мету і принципи формування співдружності, повноваження його органів і одночасно зберігає за державами-членами суверенітет і якості суб'єктів міжнародного права (СНД, Британська Співдружність націй та ін.). Мета, висунута при створенні співдружності, може бути різною — економічна, культурна діяльність та ін. Вона одержує вираз, окрім міжнародного договору, в статуті, декларації, угоді, інших юри­дичних актах.

Співдружність може мати перехідний характер: розвинутися в конфе­дерацію і навіть у федерацію за наявності необхідних передумов або, навпаки, призвести до дезінтеграції, роз'єднання.

СНД (Співдружність Незалежних Держав) — це об'єднання не­залежних держав, що мають на меті зберегти історичну спільність наро­дів і сформовані між ними зв'язки шляхом координації політики, рівно­правного і взаємовигідного співробітництва. СНД засновано в 1991 р. трьома державами —- Білоруссю, Росією, Україною. Пізніше до них при­єдналися дев'ять країн — Азербайджан, Вірменія, Грузія, Казахстан, Киргизстан, Молдова, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан. Право­ву основу СНД становлять ряд угод та інших документів (Угода про створення Співдружності Незалежних Державі Протокол до неї, Алма-Атинська декларація від 21.12.1991 p., Угода з військових питань, Ста­тут СНД від 22.01.1993 р. та ін.). Разом із членством у СНД передбаче­на така форма, як асоційоване членство. Встановлено право виходу зі СНД. Вихід можливий в однобічному порядку, проте необхідно письмо­ве попередження хранителя Статуту СНД за 12 місяців до здійснення виходу. Державою-хранителем Статуту СНД є Республіка Білорусь.

СНД здійснює діяльність через загальні координуючі органи: Раду глав держав, Раду глав урядів, Раду міністрів закордонних справ, Ко­ординаційно-консультативний комітет, Головне командування об'єдна­них збройних сил, Раду командуючих прикордонними військами, Еко­номічний суд, Комісію з прав людини, а також через їх інститути. Всі органи СНД є консультативними.

Серед інститутів Співдружності провідне місце займає Міжпарламент­ська Асамблея, що складається з парламентських делегацій — учасни­ків Угоди про Міжпарламентську Асамблею (підписано 27.03.1992 p.). Рішення Міжпарламентської Асамблеї мають форму актів: заяв, звер­нень, рекомендацій, пропозицій. До її компетенції входить розробка рекомендаційних {модельних) законодавчих актів з питань, що знахо­дяться в сфері загальних інтересів держав Співдружності.

Британська Співдружність націй — об'єднання незалежних суве­ренних держав, що включає Великобританію та її колишні колонії, домі­ніони, метою якого є налагодження загальних зв'язків між країнами-членами і сприяння їх економічному і соціальному розвитку. Початок утворенню Британської Співдружності націй покладено в 1867 p., коли Канада першою серед колоній одержала статус домініону. У 1919 р. англійські домініони вперше виступили на міжнародній арені як суб'єк­ти міжнародного права. Офіційно Британська Співдружність націй веде відлік з періоду надання незалежності колишнім британським колоніям: Індії, Пакистану і Бірмі (М'янма) у 1947 p.; на 01.01.2003 р. вона нара­ховує 54 держави, що незалежні у внутрішній і зовнішній політиці, але в силу історичних причин визнають британського монарха як главу Співдружності.