Провалы государства и инструменты их исправления

Провалы государства заключаются в его неспособности обеспечить эффективное распределение ресурсов и соответствие проводимой социально-экономической политики принятым в обществе представлениям о справедливости. Источниками провалов государства являются ограниченные возможности государства и специфика интересов, связанных с его собственным функционированием.

К случаям провала государства относятся:

· проблема информации, когда издержки сбора информации, необходимой для исправления рыночных провалов, оказываются быть выше, чем выгоды от такого исправления;

· поиск чиновниками ренты;

· несовершенство политического процесса, коррупция и ограниченность контроля над бюрократией и последствиями принимаемых ими решений, изучаемые в теории общественного выбора.

Рассмотрим перечисленные случаи провалов государства подробнее.

· Проблема информации. Для выработки решений и контроля за их исполнением государству требуется постоянно собирать и перерабатывать большие объемы экономической информации. Используемые государством данные потенциально неполны, поэтому любое директивное задание центра может быть реализовано лишь с некоторой долей вероятности, независимо от затрат на его разработку и заинтересованности низовых звеньев в его реализации.

Другой аспект информационной проблемы – недостоверность данных, обусловленная асимметрией информации в системе принципал-агент. Информационная асимметрия наблюдается, во-первых, между принимающими решения высокопоставленными государственными чиновниками и исполняющими эти решения бюрократами нижних уровней. Последние стремятся ввести вышестоящее руководство в заблуждение, занижая свои производственные возможности с целью получения менее напряженного задания, поскольку от степени его выполнения напрямую зависит их материальное вознаграждение и перспективы карьерного роста. Второй тип информационной асимметрии возникает в отношениях между государственными органами и группами специальных интересов, лоббирующими свои интересы. Последние стремятся придать собственным интересам видимость общественного интереса, побудив тем самым государство принять решение, соответствующее их интересу.

· Проблема поиска ренты активно разрабатывалась Р. Толлисоном, Дж. Бьюкененом, Д. Коландером и другими учеными, утверждавшими, что издержки государственного вмешательства связаны с отвлечением ресурсов на непроизводительную деятельность частных агентов, направленную на получение ренты, порожденной государственным вмешательством. Рента определялась ими как часть платы владельцу ресурсов сверх той части, которую эти ресурсы могли бы принести при их альтернативном использовании, то есть как плата, которая выше альтернативных издержек ресурсов. Усилия экономических агентов, направленные на получение исключительных преимуществ с помощью государства, называются поиском ренты, или рентоориентированным поведением, при котором имеет место явное или неявное перераспределение – одни экономические агенты выигрывают за счет других – при этом затраты ресурсов не приносят дополнительных благ и реальных социальных выгод. Поиск ренты связан с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции, но конкуренция при этом не исчезает, а переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта частично замещаются затратами на финансирование политических партий, лоббирование, взятки и т. д. Поиск ренты возникает в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, при распределении правительственных контрактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, то есть во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства, находящихся в распоряжении экономических агентов.

С проблемой поиска ренты напрямую связана концепция вымогательства ренты в ситуации, когда государство государство выступает как агент (исполнитель) по отношению к сторонам, заключившим контракт (поручителям). Проблема управления поведением исполнителя в данном случае означает риск злоупотребления потенциалом насилия, выражающегося в способности государства накладывать издержки на нарушителей условий контракта. Данный потенциал может быть использован и в отношении поручителей независимо от того, соблюдают они условия контракта или нет. Угроза использования данного потенциала – средство изъятия ренты, не сопряженное с выполнением функций по гарантированию деятельности, связанной с производством богатства. Таким образом, сами исполнители могут создавать угрозы либо применения существующих правил в ущерб экономическим агентам, либо установления новых правил, ухудшающих их положение или препятствующих деятельности, и при этом обещать не применять чрезмерно жесткое правило в обмен на платеж. Данный феномен получил название «вымогательство ренты».

· Противоправное использование бюрократами своего положения образует понятие коррупционного поведения. В широком понимании, коррупция – это противоречащее закону или морали использование лицом своих властных полномочий в личных целях [24]. Более узкое понимание этого явления – это процесс, связанный с получением взяток представителями бюрократического аппарата. Выделяют две основные ситуации получения бюрократами взяток: 1) при размещении заказов предприятиям частного сектора (или при допуске их предприятий на рынок); 2) при оказании государственных услуг.

В первом случае фирма платит государственнму органу (бюро) взятку B, и та фирма, которая предложит бюро большую взятку получит заказ (или будет допущена на рынок). Чиновник при этом несет риск реального наказания, а также некоторый «моральный» ущерб, например, в виде вероятности потери репутации. Причем оба этих вида издержек растут с увеличением размера взятки. Полезность, получаемую бюрократом, можно, таким образом, представить как

 

(3.1),

 

где: – полезность бюрократа, – ожидаемая антиполезность бюрократа, связанная с реальным наказанием, – ожидаемая антиполезность «морального» ущерба для бюрократа.

Ожидаемая антиполезность наказания зависит от величины наказания и вероятности его наступления. При этом, установление выского размера наказания и повышение вероятности его наступления, не всегда будут эффективны, поскольку само наказание коррупционера не бесплатно для общества. Осуществление наказания требует затрат на финансирование специальных служб по борьбе с коррупцией, расходы на осуществление самого наказания (например, на содержание тюрем), а также альтернативные издержки, связанные с потерей обществом благ, которые мог бы создать наказанный индивид, если бы избежал наказания (особенно это актуально, если допустить возможность ошибки в установлении вины, а также если проверка виновности требует длительного отвлечения подозреваемого от его деятельности). Кроме того, жесткость наказания может нести для общества негативные «моральные» последствия, например, снижение ценности человеческой свободы или жизни.

Кроме того, вероятность наказания зависит не только от эффективности работы правоохранительных органов, но и от количества коррумпированных бюрократов. Чем последних больше, тем меньше вероятность для каждого из них в отдельности подвергнуться наказанию. Низкая вероятность наказания может компенсироваться его жесткостью. Альтернативой может стать амнистия, то есть согласие государтва «простить» прошлые взятки, возможно, за некоторую компенсацию. Однако такой путь может быть также морально неприемлем.

Ожидаемая прибыль предприятия от дачи взятки составит:

 

(3.2)

 

где: π – ожидаемая прибыль фирмы, которую оно получит в результате заказа от бюро, Р – цена единицы продукции, поставляемой в рамках заказа, q – объем заказа, ТС – общие производственные затраты на выполнение заказа, - соответственно, ожидаемые реальное наказание и «моральный» ущерб предприятия.

Если среди предприятий, претендующих на заказ, свободная конкуренция, то прибыль предприятия, получающего заказ, будет равна нулю. Следовательно, если стоимость заказа фиксирована, взятка определится как:

 

(3.3).

 

Заметим, что для положительной величины взятки необходимо . То есть само производство в рамках заказа должно приносить ренту.

Бюрократ максимизирует свою полезность при таком размере взятки, что . Допустим, что этому условию будет удовлетворять размер взятки . Нет необходимости, чтобы он соответствовал размеру взятки, при котором фирмы получают нулевую прибыль.

Интересным представляется случай, когда , то есть размер взяток, предлагаемых предприятиями, больше размера, оптимального с точки зрения бюрократа. В этом случае, размер взятки столь высок, что увеличение ожидаемого наказания и «морального» ущерба превышает полезность, полученную от дополнительной суммы взятки.

В таком случае соперничество между фирмами за получение заказа не будет совершенно конкурентным. Фирма, получившая заказ от бюро, получит положительную прибыль от дачи взятки. Однако если величину могли уплатить несколько фирм, то получение заказа будет предполагать учет их реальных характеристик, то есть взятка будет не единственным фактором принятия бюрократического решения.

Выявление взяток может быть более трудным, особенно, если они даются в неявной форме. Более очевидны параметры договора заказа, который заключает бюро с фирмой (или параметры функционирования фирмы на рынке). Если объем и качество заказа бюро обычно фиксированы, то его цена может в существенной степени зависеть от величины полученной взятки. Таким образом, контроль за ценами заключаемых контрактов осуществить легче, однако, они – лишь косвенное свидетельство дачи взятки.

Представим поэтому ожидаемый размер наказания, как функцию от суммы взятки и цены, размер взятки как функцию от цены и допустим, в целях упрощения, «моральный» ущерб отсутствующим. Тогда взятка, оптимальная для бюрократа, определится, исходя из условия . Два крайних случая возникнут, когда первое слагаемое станет равным нулю, и наказание будет зависеть только от цены контракта, и когда второе слагаемое равно нулю, и наказание будет зависеть только от взятки. Заметим, что первый случай, в отличие от второго, может быть абсолютно неэффективным. В самом деле, если вторая производная наказания по цене отрицательна, а вторая производная взятки по цене положительна, то начиная с некоторого момента любое увеличение суммы взятки выгодно чиновнику. То есть такая система провоцирует крупные взятки и делает неэффективными мелкие.

При аналогичных условиях фирма максимизирует свою прибыль при условии . Также как и в предыдущем случае, если наказание зависит только от цены, при отрицательной второй производной наказания по цене, функция оптимальной величины взятки имеет минимум, но не имеет максимума, то есть наказание по цене контракта может быть абсолютно неэффективным.

Таким образом, наказание за взятки, при прочих равных, более эффективно, чем контроль цен. Если все-таки приходится делать основным объектом контроля цены (например, если выявление взяток слишком трудно), то важно, чтобы ожидаемый размер наказания рос опережающими в сравнении с ценами.

Рассмотрим теперь коррумпированное предложение бюрократических услуг, то есть бюрократ требует взятку за исполнение своих обязанностей. Это может иметь место, например, когда оказание той или иной услуги связано с длительной очередью или с длительной процедурой доказательства прав клиента на услугу бюро или может быть искусственно затянуто (усложнено) бюрократом.

Ситуация может различаться в зависимости от наличия фиксированной установленной государством цены бюрократической услуги.

Если такая плата отсутствует, то предельные издержки производства дополнительной единицы блага для бюрократа равны нулю. Тогда количество предоставленных им услуг будет соответствовать точке, где предельная выручка также станет нулевой. Величина взятки определится исходя из функции спроса на услуги бюро. В случае если бюро – монополист, то производство услуги окажется больше оптимального (где предельные издержки финансирования бюро совпадут со спросом), однако вся стоимость этих услуг окажется присвоенной бюрократом.

Если государство устанавливает фиксированную плату за услугу бюро, то эта цена будет выступать предельными издержками производства услуги для бюрократа, который будет стремиться к их равенству с предельной выручкой. В результате производство услуг окажется меньше минимального, а бюрократ получит в виде взяток сумму, равную монопольной ренте.

Таким образом, бесплатное предоставление услуг бюро способствует большей коррупции и растрате государственных средств. Кроме того, понизить сумму взяток в описанных ситуациях может конкуренция, как со стороны других бюрократов, так и со стороны частного сектора.

Вместе с тем отдельные провалы государства могут быть исправлены.

· Исправление провалов государства, связанных с проблемой информации. Наличие у государства ресурсных возможностей позволяет собирать большее количество информации и создать соответствующую инфраструктуру, например, статистические агентства. Способность государства обработать информацию определяется структурой принятия решений, наиболее важное измерение которой – степень централизации. При прочих равных условиях большее количество автономно принимающих решения субъектов увеличивает затраты времени и ресурсов, а потому централизация может сократить издержки за счет быстроты принятия решений. При централизованной структуре принятия решений, правда, возникает опасность менее рациональных решений в связи с неполнотой информации, но и децентрализованная структура принятия решений не гарантирует наилучших решений. Очевидно, все зависит от природы решений. Высшие должностные лица должны решать только стратегические задачи, то есть относящиеся к долгосрочным направлениям экономического развития, а решение рутинных задач должно быть отдано управленцам низших уровней. Освобождение высших управленцев от рутинной работы (так называемого «ручного управления») увеличивает общую способность государства анализировать поступающую в его распоряжение информацию и принимать адекватные решения. Таким образом, проектирование процедуры принятия рациональных решений при наименьших издержках может снять остроту информационной проблемы, которая возникает ввиду ограниченной способности государства осуществлять сбор и обработку информации.

· Исправление провалов государства, связанных с проблемой поиска ренты. По мнению П. Милгрома и Дж. Робертса, возникновение издержек, связанных с поиском ренты, вероятно при наличии двух условий. Во-первых, должна существовать группа реальных или потенциальных решений, которые могут повлиять на распределение выгод и издержек внутри организации. Во-вторых, стороны, на которые эти решения воздействуют, в период их выработки имеют возможность коммуницировать с лицами, принимающими решения, а также располагают средствами влияния на них. Организации могут ограничивать участие заинтересованных сторон в процессах принятия решений, предоставляя самую необходимую информацию и объявляя согласованные решения окончательными и не подлежащими пересмотру. При этом результаты изменений могут быть смягчены путем распределения их поровну между всеми членами организации. Степень допустимого участия любой стороны в принятии решения зависит от информации и от возможного масштаба перераспределения ресурсов в пользу этой стороны. Кроме того, издержки влияния могут быть снижены посредством введения правил, защищающих интересы членов организации, и путем разделения между членами организации выгод, сопровождающих любые изменения. При этом стремление заинтересованных сторон повлиять на решения, принимаемые в государственном секторе, порождает более крупные по сравнению с частным сектором издержки, поскольку: 1)существует пересечение юрисдикции политических органов, дающее возможность заинтересованным сторонам отстаивать свои интересы во многих органах; 2) демократические правительства неспособны принимать окончательные решения, не подверженные непрерывной ревизии заинтересованными избирателями[25].

· Исправление провалов государства, связанных с коррупцией представителей бюрократического аппарата. Повышению эффективности работы бюро будут способствовать, с одной стороны, создание конкуренции среди производителей данного блага, и препятствие присвоению бюрократами дискреционного бюджета бюро – с другой[26]. Последняя мера предполагает осуществление контроля за деятельностью чиновников. Поскольку такой контроль осуществляют в конечном счете, другие чиновники (контрольно-надзорные и правоохранительные органы), то эффективность этой меры будет меньше, чем эффективность повышения конкуренции. Причины этого состоят как в издержках, с которыми связан контроль над действиями бюро, так и в способе формирования контролирующих органов.

Таким образом, производство благ, предоставляемых государством, характеризуется избыточностью или неэффективностью. Основной мерой борьбы с этим должен становиться поиск альтернативных источников данных благ или, если такие источники отсутствуют, создание конкуренции между различными государственными службами, ответственными за их производство.

Несмотря на существование провалов, государство, тем не менее, способно уменьшить трансакционные издержки функционирования рыночного механизма следующими способами:

· изменив институциональную структуру общества, обеспечив правовую основу для организации экономических агентов в широкие сети (институты гражданского общества), уменьшив, таким образом, число необходимых для принятия экономических переговоров;

· формируя через систему образования и средства массовой информации систему общественных ценностей, уменьшающую издержки переговоров и обмена информацией в обществе;

· обеспечивая фокальную точку (или консенсус), благодаря которой могут быть скоординированы принимаемые в обществе экономические решения (например, практика индикативного планирования, позволяющая видеть ориентиры развития экономики и стимулирующая предпринимателей в направлении достижения заявленных целей);

· внесения изменений в организационную структуру бюрократического аппарата и систему ценностей, поддерживаемую обществом, с целью уменьшения информационных издержек;

· снижая издержки поиска ренты через изменения в правилах политической конкуренции и инструментах государственного вмешательства в экономику.

Таким образом, государство способно решать проблему экономической координации с более низкими трансакционными издержками, чем свободный рынок.

 

 

Глава 4.