Понятие, структура и масштабы развития

Общественного сектора

Экономика общественного сектора (Public Economics) – это наука, занимающаяся исследованием сектора экономики, в котором ресурсы распределяются не через рынок, а через другие экономические институты, в первую очередь, через государство.

Предмет экономики общественного сектора образует формирование и использование ресурсов государства и влияние государства на экономическое положение и поведение организаций (фирм) и домашних хозяйств. Экономика общественного сектора рассматривает экономическое поведение государства как одного из субъектов рыночной экономики. Анализ этого поведения осуществляется с позиций микроэкономической теории, при этом анализируется и макроэкономическое взаимодействие государства и рынка.

Структура общественного сектора:

1) государственный сектор включает в себя органы государственной власти, МСУ, государственные компании и предприятия;

2) некоммерческий сектор — некоммерческие организации.

Общественный сектор представляет собой совокупность государственного сектора и некоммерческого сектора экономики.

Современная экономика представляет собой экономику смешанного типа. Смешанная экономика имеет в своей основе черты рыночной экономики, но с вмешательством государства.

Модели смешанной экономики:

1) неолиберальная - значительная роль государства в экономике считается неоправданной, решение социальных задач передается благотворительным организациям;

2) радикально-государственная - ведшим должен быть государственный сектор;

3) модель социальной рыночной экономики - активная роль государства решении социальных проблем.

В зависимости от степени огосударствления производства и уровня социального обеспечения выделяют четыре модели государственного сектора экономики:

1) социалистическую;

2) скандинавскую;

3) латиноамериканскую;

4) либеральную.

Масштабы общественного сектора определяются на основе следующих критериев:

1) запасы (государственная собственность);

2) потоки (доходы и расходы бюджета).

Сложность оценки масштабов государственного сектора в экономике связано с невозможностью экономической оценки его ресурсов. Государство часто контролирует огромные ресурсы, изъятые из экономического оборота и подлежащие экономической оценке в качестве потенциальных или реальных факторов производства (например, земля, не находящаяся в сельскохозяйственном обороте). Расходы государства характеризуют услуги, предоставляемые им на не рыночной основе.

По мере становления промышленного капитализма доля государства в национальном доходе в целом падала, но позднее с усложнением структуры хозяйства и быстрым ростом расходов на образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение, оборону доля государства увеличивалась.

Тенденции развития общественного сектора в ХIХ—ХХ вв.:

1. Рост государственных расходов и доходов, увеличение доли государства в перераспределении национального дохода (закон Вагнера).

2. Сокращение доли государственного сектора в сфере производства товаров и услуг.

3. Существуют значительные различия по уровню государственных расходов среди развитых стран, но эти различия не исчезают.

4. Расходы на социальное обеспечение в настоящее время составляют наибольшую долю государственных расходов.

4. Роль государства в современной экономике. Рыночный механизм распределения ресурсов имеет следующие особенности:

1) добровольный характер сделок;

2) механизм ценообразования;

3) Парето-оптимум.

Согласно критерию Парето (критерию роста общественного благосостояния), движение в сторону оптимума возможно лишь при таком распределении ресурсов, которое увеличивает благосостояние по крайней мере одного человека, ни нанося ущерба никому другому.

Провал (несовершенство, изъян) рынка — это такая экономическая ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Паретоэффективной распределения ресурсов.

Классификация провалов рынка:

1) естественная монополия (монопсония);

2) недостаток и асимметрия информации (здравоохранение, образовательные услуги);

3) внешние эффекты (экстерналии).

В силу существования «провалов рынка» оптимум по Парето не всегда достигается, что обуславливает необходимость государственного вмешательства в экономику.

Экономические функции демократического государства:

1) гарант соблюдения правил;

2) преодоление «провалов рынка»; интернализация внешних эффектов;

3) производство общественных благ;

4) аллокационная;

5) стабилизационная;

6) распределительная.

 

Содержание и задачи конституционной экономики

Конституционная экономика представляет собой научно-практическое направление на стыке экономической теории и конституционного права, исследующее взаимовлияние правовых и экономических факторов при принятии решений публичной властью, затрагивающие социально-экономические права, гарантированные в Конституции, а также соотношение проблем применения Конституции со структурой и функционированием экономики. Данное направление изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве, а также отвечает на вопрос в какой мере конституционные нормы и принципы влияют на принятие политическими органами государства важнейших экономических решений, облекаемых в форму нормативных актов – законов о бюджете,о налогах и сборах, о способах преодоления экономического кризиса и т. д.

Сам термин «конституционная экономика» был предложен американским экономистом Ричардом МакКинзи в 1982 г. в качестве названия конференции в Вашингтоне, посвященной вопросу влияния экономических проблем на развитие и состояние конституционной структуры государства и общества. Термин был воспринят западным научным сообществом экономистов, поскольку позволял обобщить предшествующие разрозненные исследования и определял направления для последующих разработок.

Предложенный первоначально экономистами конституционно-экономический анализ затем был поддержан теоретиками и практиками в сфере юриспруденции. Профессор Йельского университета Брюс Акерман назвал появление научного и учебного направления о соотношении и взаимосвязи права и экономики «самым значительным достижением в области юридического образования за последние столетия»[17].

В 1980-е гг., наряду с широким развитием академических исследований в США и Англии, в Индии также возникло движение по практическому претворению идей конституционной экономики в жизнь. Оно было инициировано Верховным судом Индии в виде поощрения к подаче и принятия к судебному рассмотрению дел в порядке «судопроизводства в общественных интересах» (public interest litigation). Расширенно трактуя некоторые статьи Конституции Индии, судебная власть в течение десяти с лишним лет вела борьбу за обеспечение экономических и социальных прав беднейших слоев населения[18]. В настоящее время, актуальные вопросы конституционной экономики постоянно обсуждаются в западном мире в целом ряде периодических изданий, наиболее ярким из которых является академический журнал «Constitutional Political Economy» (Конституционная политическая экономия), издающийся с 1990 года.

Идеи конституционной экономики развил американский экономист Джеймс Макгилл Бьюкенен-младший, получивший в 1986 г. Нобелевскую премию по экономике за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений. Бьюкенен, как и большинство западных экономистов, трактует термин «конституционализм» несколько шире, чем «применение и изучение конституции страны», поскольку в английском языке понятие «конституция» относится не только к Основному закону государства, но также используется для обозначения уставов корпораций и фирм, внутренних правил религиозных и общественных организаций, неформальных объединений и т. п. В этой связи, идеи Бьюкенена расцениваются некоторыми западными учёными как современное продолжение идей Адама Смита о «науке законодательствования» (англ. the science of legislation)[19].

В рамках научного направления теории общественного выбора Бьюкененом была выдвинута концепция «политического обмена», включающая в себя два уровня общественного выбора. Первый уровень – это разработка правил и процедур политической игры (например, правил, регламентирующих способы финансирования бюджета, одобрения государственных законов, систем налогообложения), которые позволяют находить согласованные решения. Совокупность таких правил, норм поведения, процедур Бьюкенен именует «конституцией экономической политики». Второй уровень – это практическая деятельность государства и его органов на основе принятых правил и процедур. Критерием справедливости и эффективности политической системы здесь должно служить распространение экономических правил на политический процесс.

Подход Бьюкенена при развитии конституционной экономики не ограничивается лишь анализом экономических и конституционных проблем, - он затрагивает также и некоторые ключевые вопросы философии права. В первую очередь, это касается идеи о конституционно-экономическом обеспечении «права на счастье» как ныне живущих, так и будущих поколений[20]. Современному конституционному праву известен пример, когда Королевство Бутан провозгласило в начале XXI в. счастье своих граждан главной конституционно-правовой ценностью государства и попыталось рассчитать «коэффициент счастья» на душу населения, осуществляя, в какой-то мере, идею основателя современной доктрины правового государства – немецкого философа Иммануила Канта, который предлагал перевести понятие «счастье» на язык конкретных правовых категорий, позволяющих контролировать применение государством своей же конституции. Главная мысль по Канту состоит в том, что история будущего созидается сегодня, и не на базе опыта предшествующей деятельности, а на базе некоего конституционного идеала – например, такого как достижение мирного и благополучного существования всех людей под эгидой единой конституции. Кант в своей «Критике чистого разума» ставит вопрос о том, что понятие «счастье» должно найти юридическое определение с тем, чтобы «право на счастье» было рассмотрено как quid juris (вопрос о праве), а не с позиций «всеобщей снисходительности». Практическое конституционно-правовое определение «счастья» (или «благополучия и процветания», как это записано в Преамбуле Конституции РФ) и является философским основанием конституционной экономики[21]. Особое значение конституционно-экономический анализ имеет для развивающихся стран и стран с переходной политико-экономической системой, в которых конституции зачастую рассматриваются как абстрактные правовые документы, не влияющие на реальную экономическую политику.

Российская школа конституционной экономики, начавшая свое формирование в 1990-2000 гг., исходит из более узкого, чем у Бьюкенена, понимания «конституционализма», рассматривая это понятие лишь как применение Конституции – действующего Основного закона страны. Конституционная экономика предъявляет определенные требования к бюджету и бюджетной политике государства. Сформулированный Бьюкененом базовый тезис конституционной экономики об отсутствии интеллектуального превосходства государства над своими гражданами в вопросах регулирования экономической жизни страны должен заинтересовать институты гражданского общества в отношении использования Конституции при защите экономических и социальных прав граждан, а также активизировать гражданскую позицию самого населения.

Председатель Конституционного суда России В. Д. Зорькин так поставил вопрос о конституционных ограничителях свободы усмотрения и компетенции законодательной власти при решении вопросов финансирования: «Если органы, представляющие какую-либо из ветвей государственной власти, допускают отклонение от своего обязательства по обеспечению конституционных гарантий экономических и социальных и прав граждан, - то его соблюдение может быть обеспечено Конституционным судом РФ, исходя из принципа разделения властей и принципа согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»[22]. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П о родительской плате. В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (О монетизации льгот) утратило силу одно из постановлений Верховного Совета РФ о плате родителей за содержание детей в муниципальных детских садах, на основе которого Тверской городской думой было принято временное положение, устанавливающее льготу для родителей по оплате содержания детей в детсадах. По представлению прокурора городской суд квалифицировал его как противоречащее Федеральному закону о монетизации льгот, после чего Тверская городская дума обратилась в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить конституционность вышеупомянутого Федерального закона и получила поддержку. Самое важное в принятом постановлении – это правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой политические органы государства при принятии важнейших финансовых решений не свободны от установлений Конституции. Конституционный Суд РФ высказал мнение, что обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности, а поэтому основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, - и, в связи с этим, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, - являются нормы Конституции РФ, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти. Конституционный Суд РФ сформулировал очень важный вывод о том, что органы публичной власти при принятии нормативных правовых актов и, прежде всего, бюджета должны руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ.

Задачи конституционной экономики в России на ближайшую перспективу сформулированы[23] следующим образом:

· философско-правовое осмысление категории «правовое государство» с учетом выполняемых публичной властью функций в экономической сфере; изменение содержания и способов государственного регулирования экономических отношений в условиях экономической глобализации;

· осмысление положения Преамбулы Конституции РФ об «осознании многонациональным народом России себя частью мирового сообщества» в экономическом и юридическом смысле;

· определение того, что есть «общее благо» как экономическая цель современного государства – сущность и назначение государственного сектора экономики и публичных финансов; цели и задачи, которые должны реализовываться государством, опираясь на данный сектор экономики;

· выявление системы конституционных принципов, используемых для правового регулирования экономических отношений, а также тех представлений о них, которые сформировались в правоприменительной практике в виде правовых позиций высших судов;

· изучение проблем имущественной ответственности государственных регуляторов перед бизнесом за принимаемые управленческие решения;

· пределы возмещения государством потерь собственников при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд и конституционно-правовая оценка того, какие из них действительно являются государственными;

· построение теоретической (идеальной) конструкционно-правовой модели взаимоотношений публичной власти и бизнеса в России;

· решение вопросов экономического обоснования налогов, нормативного содержания принципа добросовестности в сфере гражданского права и в сфере налогообложения; применение методов конституционной экономики для определения границ допустимой (законной) налоговой оптимизации.

 

 

Глава 2.