Глава 22. Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика

Налоги и их виды. Налоги – это обязательные сборы, взимаемые государством с юридических и физических лиц. Отличительный признак налогов – их принудительный характер. По способу изъятия налоги подразделяются на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с непосредственного владельца объекта налогообложения. Например, подоходный налог, налог на прибыль, налог на наследство и дарения, налог на имущество. Косвенные налоги уплачиваются конечным потребителем облагаемого налогом товара, а продавцы играют роль агентов по переводу полученных ими в счет уплаты налога средств государству. Некоторые из них даже указываются отдельной строкой в счете за товар или на его ценнике. К таким налогам относятся налог на добавленную стоимость (НДС), налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины. В бюджете РФ за 2001 г. доля доходов государства, полученных за счет косвенных налогов, составляла около 60% от всех налоговых поступлений. По характеру начисления на объект обложения налоги и, соответственно, налоговые системы подразделяются на прогрессивные, регрессивные и пропорциональные. Функции налогов: стимулирующая, перераспределительная, фискальная.

Кривая Лаффера описывает связь между ставками налогов и налоговыми поступлениями в государственный бюджет. Согласно концепции американского экономиста Артура Лаффера стремление правительства пополнить казну, увеличивая налоговый пресс, может привести к противоположным результатам. Это и продемонстрировал американский ученый при помощи своей известной кривой (рис. 66). По мере роста ставок налога от 0 до 100% доходы государственного бюджета (налоговая выручка) будут вначале расти от 0 до некоего максимального уровня (точки М, соответствующей, допустим, 50% ставке налога), а затем снижаться опять до 0.

Рис. 66. Кривая Лаффера

Лаффер считал, что, если экономика находится, например, в точке К, то сокращение налоговых ставок будет приближать налоговую выручку к уровню точки М, т е. к максимальному уровню доходов государственного бюджета. Этот результат, по Лафферу, связан с тем, что более низкие налоговые ставки могут повысить стимулы к труду, сбережениям и инвестициям и в целом приведут к расширению налоговой базы. Критики идей Лаффера выдвинули ряд возражений. Эмпирические исследования показали, что нет однозначной зависимости между снижением налоговых ставок и увеличением предложения труда. Снижение налоговых ставок – это мероприятие, имеющее длительный лаг воздействия. Увеличение совокупного предложения возможно лишь в перспективе, а не сразу же после снижения ставок. Следовательно, на краткосрочных временных интервалах возникает опасность сокращения доходов казны. Снижение налоговых ставок скорее вызовет не сдвиг вправо кривой совокупного предложения AS (рис. 67а), а сдвиг в том же направлении кривой совокупного спроса AD (рис. 67б). Причем правостороннее смещение кривой AD в условиях, когда экономика находится на промежуточном или классическом (вертикальном) отрезках кривой совокупного предложения, чревато повышением общего уровня цен. Кто может со стопроцентной уверенностью сказать, что существующая налоговая система соответствует тому отрезку кривой Лаффера, который находится выше точки М?

Рис. 67. Влияние снижения налоговых ставок на AS и AD

Что же, гипотеза Лаффера неверна? Нет, такой вывод был бы не точен. Главная трудность – найти ту точку, в которой действительно находится экономика (точнее, налоговая система страны), и, соответственно, оптимальный уровень налоговой ставки.

Переложение налогового бремени заключается в следующем: формальное и реальное бремя налогов не всегда совпадают Налоги не всегда поступают в государственный бюджет из тех источников, которые по закону подлежат налогообложению. Необходимо вспомнить (см. гл. 5), что с введением налога его бремя распределяется неодинаково между производителем и потребителем товара. При прочих равных условиях бремя налога смещается в сторону меньшей эластичности (спроса или предложения).

Личный подоходный налог как правило уплачивают именно те лица, которые должны его платить по закону. Но есть и исключения. Например, врачи, адвокаты, частнопрактикующие преподаватели и т.п. могут поднять ставки за свои услуги. Тем самым налог будет переложен на тех, кто пользуется их услугами: ведь, например, спрос на многие виды врачебной помощи отличается низкой эластичностью. Налог на прибыль корпораций. В некоторой своей части налог может быть переложен на потребителей через более высокие цены. Косвенные налоги (налог с продаж и акцизный налог) не полностью перекладывается на потребителей. А вот акцизы на бензин, табачные изделия, алкоголь с легкостью перекладываются на их потребителей. В данном случае трудно найти товар-субститут. Проблема переложения налогового бремени еще раз подтверждает известное положение о том, что налоги изменяют стимулы и, следовательно, человеческое поведение.

Государственный бюджет и его структура. Бюджеты центральных и местных органов власти. Налогово-бюджетная политика – это воздействие государства на уровень деловой активности посредством изменения государственных расходов и налогообложения. После выхода в свет работ Дж. М. Кейнса в промышленно развитых странах приоритет отдавался не кредитно-денежной (монетарной), а именно налогово-бюджетной политике. В условиях глубокой депрессии, по Кейнсу, монетарная политика может оказаться неэффективной. Вывести экономику из состояния депрессии, согласно кейнсианскому подходу, в значительной мере могут автономные инвестиции, осуществляемые за счет государства.

Государственный бюджет – финансовый счет, в котором представлена сумма доходов и расходов государства за определенный период (обычно за год). Внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный фонд занятости населения, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Налогово-бюджетный федерализм – разделение полномочий в области налогообложения и расходов между бюджетами разного уровня. Через государственный бюджет перераспределяется значительная часть ВВП промышленно развитых стран – от 35 до 55%. В России в 2012 г. – 20,9%. Бюджет – всегда компромисс между различными социальными группами, которые представлены в законодательном органе избранными политиками. Утверждение парламентом объема и структуры расходов и доходов находится под мощным давлением различных лоббистских групп, что нередко становится причиной принятия неэффективных с общественной точки зрения решений.

Бюджетный дефицит и способы его финансирования (рис. 68).Принято различать первичный и общий дефицит государственного бюджета. Первичный дефицит – это общий дефицит государственного бюджета, уменьшенный на сумму процентных выплат по государственному долгу.

Рис. 68. Государственные расходы, налоговые поступления и дефицит государственного бюджета: G – государственные расходы, Т – налоговые поступления; Y – доход; в точке Е сбалансированный бюджет, т.е. налоговые поступления равны государственным расходам (Т = G)

Ранее (см. гл. 18) мы рассматривали равенство S («утечки») = I («инъекции»). При этом мы абстрагировались от тех «утечек» и «инъекций», которые связаны с фискальной политикой правительства. Рассмотрим их. Сбережения (S) и чистые налоги (Т), т.е. налоги за вычетом трансфертов, – это «утечки» в кругообороте доходов и расходов на макроэкономическом уровне. Инвестиции (I) и государственные расходы (G) – это «инъекции». При макроэкономическом равновесии сумма «утечек» должна быть равна сумме «инъекций»: S + T = I + G. Или S – I = G – 7, то есть положительная разница между S и I равна дефициту государственного бюджета (G – T). Если представить это уравнение как S = I + (G – T), то увеличение дефицита при неизменном объеме сбережений должно вести к снижению инвестиций. Из этих уравнений видно, что, если в экономике есть дефицит государственного бюджета, то S не равно I. Государство будет использовать часть сбережений для финансирования дефицита.

Экономическая теория рассматривает два основных способа финансирования бюджетного дефицита: (1) выпуск новых денег, или эмиссионный способ финансирования; (2) займы (внутренние и/или внешние), что принято называть неэмиссионным способом финансирования бюджетного дефицита. Рост денежной массы происходит за счет роста чекового обращения. Налицо – эффект монетизации государственной задолженности. В условиях, приближающихся к полной занятости, это ведет к опасности инфляционного роста цен. Вот почему первый способ финансирования дефицита государственного бюджета часто называют инфляционным. Эффект вытеснения: налогово-бюджетная экспансия, направленная на стимулирование деловой активности, приводит к росту процентной ставки и вытеснению государственными расходами частных инвестиционных расходов (или других компонентов совокупного спроса).

Дискреционная и недискреционная (автоматическая) налогово-бюджетная политика. Встроенные стабилизаторы. Дискреционная налогово-бюджетная политика – это сознательное манипулирование законодательной властью налогообложением и государственными расходами с целью воздействия на уровень экономической активности. Речь идет о воздействии, оказывающем влияние на изменения объема производства, занятости, уровня цен и ускорение экономического роста. Дискреционная стимулирующая налогово-бюджетная политика предполагает рост государственных расходов и/или снижение налоговых ставок. Напротив, дискреционная сдерживающая налогово-бюджетная политика предполагает снижение государственных расходов и/или рост ставок налогов.

Автоматическая налогово-бюджетная политика – это автоматические изменения в уровне налоговых поступлений, независимые от принятия решений правительством. Ведь законодательный орган определяет только ставки налогов, а не размер налоговых поступлений. Автоматическая налогово-бюджетная политика является результатом действия автоматических, или встроенных стабилизаторов, т.е. механизмов в экономике, которые уменьшают реакцию реального ВВП на изменения совокупного спроса. Главные из них – пособия по безработице и прогрессивное налогообложение (рис. 69).

Рис. 69. Налоговое бремя и встроенные стабилизаторы

По мере спада производства уменьшается реальный выпуск, налоговые поступления автоматически также уменьшаются. Ведь с меньших доходов платится и меньше налогов. При этом налоговые поступления сокращаются автоматически (ведь налоговые ставки уже установлены законодательной властью на определенный период). Вспомним, что подоходный налог и налог на прибыль корпораций в странах рыночной экономики – основная часть доходов бюджета. Эти налоги взимаются по прогрессивной шкале. И если во время спада доходы уменьшаются, то одновременно происходит и уменьшение налогового бремени. Иначе говоря, в период спада легче становится налоговый пресс и тем самым смягчается экономический спад. Кроме того, во время спада и сопровождающей его циклической безработицы увеличившийся бюджетный дефицит означает, что автоматически увеличивается общая сумма пособий безработным и другие социальные выплаты. Таким образом, благодаря встроенным стабилизаторам во время спадов происходят определенные приросты доходов (меньшее налоговое бремя, больше пособий), и колебания совокупного спроса оказываются не столь сильными.

Проблема балансирования государственного бюджета. Существует три подхода к проблеме балансирования бюджета: (1) бюджет, балансируемый ежегодно (такая мера как секвестр, т.е. приведение текущих расходов в соответствие с текущими доходами бюджета, базируется именно на данном теоретическом подходе); (2) бюджет, балансируемый на циклической основе (в годы рецессии, противодействуя спаду, государство будет сталкиваться с бюджетным дефицитом, но зато он будет компенсирован за счет бюджетных излишков в годы подъема экономики); (3) функциональный подход к балансированию бюджета. Если главная задача балансирование экономики, а не балансирование бюджета, и достижение этой цели будет сопровождаться накапливающимися бюджетными дефицитами, то пусть так и будет! Тот, кто пугает «жизнью в долг», зачастую преувеличивает опасности этой ситуации.

Государственный долг и его экономические последствия. Государственный долг – это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных профицитов, или излишков. Внутренний долг – это то, что государство взяло взаймы для финансирования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний долг государства – это долг перед резидентами. Внешний долг – это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний государственный долг – это долг перед нерезидентами. Рефинансирование долга – это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям. Правительство России выстраивало «финансовую пирамиду», которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам. Среди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. В тоже время, когда бюджетных средств уже не хватает государство может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т.е. объявить суверенный дефолт. А это и есть банкротство государства. По крайней мере две важнейшие проблемы государственного долга признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, и проблема погашения и обслуживания внешнего долга.

Теорема эквивалентности Рикардо-Барро или рикардианское равенство: финансирование государственных расходов за счет долга равно финансированию государственных расходов за счет налогов.

См. отдельно Приложение к главе 22. Анализ кредитно-денежной и налогово-бюджетной политики с помощью модели «IS-LM»