Систематизация законодательства: понятия и виды

Законодательство в целом представляет огромный массив нормативных правовых актов. В силу этого существует практическая потребность в систематизации всего этого текстуально- правового материала. Систематизация законодательства — это деятельность, направленная на упорядочение действующих нормативных правовых актов. Систематизация законодательства необходима:

- для правильного уяснения и применения нормативных актов;

- развития и совершенствования законодательства;

- формирования правосознания.

Приемы, которые используются при упорядочении нормативно-правовых актов, называются способами систематизации.

Виды и способы систематизации российского законодательства

В правовой теории обычно выделяют следующие способы систематизации законодательства (рис. 18).

1. Учет — простейший способ систематизации. Учет может быть журнальным, картотечным и автоматизированным. Организация учета включает в себя систему поиска необходимой правовой информации.

2. Разновидностью учета является систематизация на электронных носителях (создание специализированных компьютерных баз данных «Гарант»,«КонсультантПлюс», «Кодекс»). В них законодательные акты группируются по различным критериям, как правило по предметно-хронологическому.

3. Инкорпорация - это объединение действующих нормативно-правовых актов в единые сборники без изменения их содержания и с сохранением самостоятельности. При таком способе систематизации законодательные акты объединяются по определенному основанию (хронологическому, тематическому, по органу, издавшему акты) без изменения содержания соответствующих актов. В этом случае может идти речь только о внешней обработке законодательного акта. Так, из него могут быть исключены статьи, потерявшие юридическую силу.

Различают инкорпорацию официальную и неофициальную. В первом случае издастся и утверждается соответствующим компетентным органом инкорпорационный сборник. Он является официальным источником законодательства. Сборники неофициальной инкорпорации такого значения не имеют. Иногда дополнительно выделяют и так называемую официозную инкорпорацию, под которой понимают издание сборников нормативных актов теми органами, которым это официально поручено.

В зависимости от целей систематизации различают хронологическую и предметную инкорпорацию. В первом случае законодательные акты объединяются в соответствии с хронологией (датой издания). Например. Собрание законодательства РФ. Предметная — объединение по тематической направленности, например сборники отраслевых нормативных актов. Так, в 1994 г. издательством «Юридическая литература» был выпущен сборник под названием «Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации», куда были включены нормативные акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел, втом числе законы «О милиции», «О внутренних войсках», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об оружии», Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др.

4. Консолидация — способ систематизации, который состоит в объединении разных, но тематически единых законодательных актов в один акт. Это происходит в тех случаях, когда нормативный материал по своему содержанию отвечает современным задачам, но отличается раздробленностью. При создании нового акта все прежние акты утрачивают юридическую силу. Пример консолидации: Указ Президиума Верховного Совета СССР в 1980 г. «О праздничных и памятных днях» заменил 48 актов.

Консолидация всегда имеет официальный характер.

5. Кодификация — способ систематизации, при котором имеет место как внутренняя, так и внешняя переработка действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. К кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства и др.

В теории права различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.

Всеобщая кодификация представляет собой создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства: свода законов, включающего в себя все основные нормы нрава всех отраслей национальной правовой системы (например, Свод законов Российской империи 1832 г.); основ законодательства, устанавливающих наиболее общие правовые нормы, регулирующие определенные общественные отношения (например, основы соответствующего законодательства в СССР).

Отраслевая кодификация предполагает объединение норм в рамках определенной отрасли. При этом создается соответствующий акт — кодекс. Кодекс - это нормативно-правовой акт, при помощи которого осуществляется комплексное регулирование однородных общественных отношений (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.).

Специальная кодификация объединяет нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов. Например, Лесной кодекс РФ представляет из себя совокупность норм, регулирующих специфические однородные отношения.

 

КОДИФИКАЦИЯ

 

Кодификация — в интеллектуальном плане самый трудный вид систематизации. Не случайно создание кодекса занимает довольно длительный период и требует объединения усилий множества высококвалифицированных специалистов. Например, для подготовки ныне действующего Гражданского кодекса РФ был создан Центр частного права, где были собраны лучшие специалисты в области цивилистики. Для создания других кодексов (Трудового, Семейного, Уголовно-процессуального и т. д.) также формировались большие коллективы из видных ученых России, опытных практических работников и др.

Кодификация — это упорядочение нормативного массива путем коренной переработки содержания имеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и создания на их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта.

Таково понимание кодификации в российской правовой науке. Теперь обратимся к зарубежному опыту.

В Европейском Союзе существует слишком вольное понимание кодификации: это издание любых нормативных актов органами Евросоюза (инструкций, директив, постановлений и др.).

Во Франции — центре романо-германской семьи права — кодификацию понимают в узком и широком смысле. В узком смысле кодификация — это процесс создания классических кодексов, в широком — процесс объединения нормативных актов в единый документ, где законодательные нормы, по существу, не пересматриваются, устраняются только противоречия между ними, отсекаются устаревшие положения и т. п. Более того, некоторые французские ученые и соединение нормативных актов в единый сборник готовы считать кодификацией. Здесь уже практически стирается разница между видами систематизации. Однако нельзя сказать, что они не правы. Слово «кодекс» в переводе с латыни означает «книга», и тогда получается, что создание системного сборника нормативных актов правомерно называть кодексом.

И все же слова «кодификация», «кодекс» все больше употребляются в специальном смысле: как совокупность разрозненных правовых норм, приведенных в форму единого целого.

С развитием общества увеличиваются языковые возможности людей. Это позволяет использовать множество терминов для дифференциации различных правовых явлений. Вряд ли стоит обозначать единым термином «кодификация» различные виды систематизации. Поэтому использование в российской правовой науке слова «кодификация» в специфическом смысле представляется оправданным.

Особенности кодификации

Кодификация существенно отличается от других видов систематизации. Рассмотрим ее признаки:

§ целью кодификации является создание единого и согласованного нормативного акта;

§ кодекс — это фундаментальный нормативный акт, посредством которого систематизируются отношения всей отрасли права. При этом он закрепляет основы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений, а потому не отменяет существование других видов нормативных актов, более того — предполагает их необходимость;

§ цельность кодексу придает не только однородность регулируемых им общественных отношений (его предмет), но и специфический метод их регулирования, а также закрепленные в нем принципы отрасли права;

§ кодификация осуществляется периодически в зависимости от накопленного нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки;

§ при кодификации приходится иметь дело с правовыми предписаниями, нормами права, институтами права. Именно они являются ее предметом;

§ собранные правовые предписания перерабатываются основательно, т. е. они могут быть изменены, дополнены, преобразованы. На их основе или только с их учетом могут быть созданы новые правовые предписания;

§ все правовые предписания, намеченные для включения в кодекс, требуется увязать и расположить по заранее разработанной логической схеме;

§ кодификация имеет определенные ограничения, которые должны быть приняты во внимание:

§ время существования отрасли, института, ставших объектами кодификации (лишь «старые» отрасли, накопившие значительный нормативный массив, могут быть кодифицированы);

§ скорость изменения общественных отношений, регулируемых нормативными актами, составляющими объект кодификации (быстро изменяемые жизненные ситуации, например пенсионные, вряд ли могут быть кодифицированы);

§ результаты кодификации всегда имеют официальный характер. Только законодательный орган (Федерации или ее субъекта), по статусу самый компетентный в области правотворчества государственный орган, может дать жизнь кодексу и принять его в качестве закона;

§ кодифицированный акт является обязательным для всех его адресатов;

§ кодифицированные законы, хотя и считаются по юридической силе равноправными с законами некодифицированными, но такой подход противоречит одному из основных правил юридической техники: специальный закон имеет преимущество перед законом общим. Кодекс не всегда регулирует все тонкости общественных отношений. И если по этой причине приходится издавать закон более детальный и специализированный, нет никаких оснований оказывать преференции кодифицированному акту. Несмотря на это кодексы в системе законов занимают видное место и имеют большой авторитет. В настоящее время такую позицию принимает все большее число ученых.

 

 

ИНКОРПОРАЦИЯ

Инкорпорация - такой процесс объединения правового материала, при котором он полностью или частично размещается в разного рода сборниках.

Нормативное содержание актов при этом не меняется, хотя форма изложения их сути иногда претерпевает изменения. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки правового акта: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты, потерявшие силу, имевшие временное значение, а также содержащие явные противоречия и т.п. Юридическая сила актов, подвергшихся некорпоративной переработке, сохраняется с момента их принятия.

Вопросами инкорпорации могут заниматься государственные органы и частные лица. Отсюда различают инкорпорацию официальную и неофициальную.

Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания являются источниками официального опубликования. Например, Своды законов, Собрание законодательства Российской Федерации и т.п.

Неофициальная инкорпорация состоит в том, что систематические собрания формируются отдельными ведомствами, научными и учебными заведениями, частными лицами без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники нельзя рассматривать в качестве источника законодательства, формы опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Материал для обработки здесь отбирается исключительно по усмотрению инкорпоратора. Таковы сборники новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные в виде изданий, содержащих тексты нормативно-правовых актов, принятых либо за определенный период времени, либо для регулирования группы сходных общественных отношений.

В рамках неофициальной различаются профессиональная и обыденная инкорпорация.

Профессиональная инкорпорация осуществляется лицами, обладающими специальными познаниями в области права. К таковым относятся лица, чья деятельность связана с вопросами применения или создания права - следователи правоохранительных органов, юрисконсульты, судьи и т.п. (практическая инкорпорация), а также ученые, специально занимающиеся проблемами права (научная инкорпорация).

Обыденная инкорпорация может осуществляться любыми субъектами общественных отношений в основном в форме учета нормативно-правовых актов.

В зависимости от приемов и способов достижения целей систематизации, различается хронологическая и предметная инкорпорации.

Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования. Примером может служить Собрание Законодательства Российской Федерации и т.д. Нормативные акты в подобных изданиях размещаются в хронологическом (временном) порядке с годовой нумерацией выпусков и статей.

Предметная инкорпорация - более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Предметная инкорпорция является результатом более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкорпорационной формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и иной внешней обработки. Примером предметной инкорпорации могут служить различные сборники отраслевых нормативных актов.