А. Понятие и особенности поощрения

Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма­териальных и духовных потребностей. «Без потребностей чело-

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 191

век не имел бы стимула к действию»'. Стимулы — это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возмож­ности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенап­равленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков^ Сти­мулирование, побуждение к действию производится путем воз­действия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.

В научной литературе различают два вида стимулов: негатив­ные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие имеет средства направ­лять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть пред­метом общего законоположения. Средства сии суть:

1) воспретительные;

2) побуждающие...

Воспретительные средства, — продолжал он далее, — суть положенные в законе наказания, побудительные — суть награж­дения разного рода...»^

Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полез­ных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздей­ствие возбуждает интерес к совершению определенных дел, по­лучению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский пра­вовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, исправительно-трудового и других отраслей права.

Больше всего в этом правовом институте норм административ­ного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер по­ощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

' Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103. ^ См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. ' Радищев А. Н. О законоположении. М., 1949. С. 405.

192 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, спе­циальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ­лении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия — медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кава­леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положе­ние о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут­вержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении из­даются и субъектами Федерации. Например, Свердловская об­ластная Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных граж­данах Свердловской области».

Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий­ской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель­ных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго­тами, материальными ценностями и иными благами;

5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощри­тельные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъек­тов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномо­чиями;

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 193

6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздейству­ет на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не слу­чайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более твор­ческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, ху­дожнику, изобретателю — признание.

Основные принципы поощрительной деятельности — обосно­ванность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности вла­ствования. Б. Виды поощрения

Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.

Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добро­совестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за му­жество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).

Так, в п. 32 ст. II Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении возна­граждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организа­циям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выпол­нении иных возложенных на нее обязанностей».

Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти де­тей.

Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги инос­транных граждан перед Россией в развитии науки, успехи росси­ян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных иссле­дованиях.

Все названные поводы являются абсолютными, а обусловлен­ное ими поощрение — абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использо-

194 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

ваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное осво­бождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дис­циплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыс­кания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламенти­руются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих ак­тов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устране­ние причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокраще­ния срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП', должна быть расширена до уровня общих правил административной от­ветственности. Нормы, поощряющие добровольный отказ от не­правомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, доброволь­ное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные про­ступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощре­ние, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными акта­ми (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно прояв­ление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средст­ва — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный сим­позиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.

По содержанию поощрение может быть моральным, матери­альным, статутным и смешанным. Наиболее часто применяемое

' В ст. 44 КоАП сказано: «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или храни­ло без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за дей­ствия, предусмотренные настоящей статьей».

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 195

средство морального стимулирования — благодарность и грамо­та, а материального — премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного ар­тиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).

Возможно применение одновременно нескольких мер поощре­ния. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной. Например, присво­ение звания Героя Российской Федерации, присуждение Госу­дарственной премии, присвоения звания «Почетный железнодо­рожник».

Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к кото­рым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин горо­да и др.) и локальные.

На основании норм административного права могут поощрять­ся коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллектив­ных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: же­лезные дороги, пароходства, города'.

Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государствен­ные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без граж­данства (только к ним применяются такие поощрительные сред­ства, как присвоение звания Почетного гражданина России, до­срочный прием в российское гражданство).

Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих по­ощрительную деятельность, то следует выделить централизован­ное и децентрализованное поощрение. Централизованное вклю­чает в себя поощрение, применяемое:

1) Президентом РФ;

2) Правительством РФ;

3) центральными органами исполнительной власти специаль­ной компетенции РФ;

4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);

5) президентами, губернаторами, главами администраций субъ­ектов Федерации и их правительствами.

' В 90-х годах практика поощрения коллективных субъектов резко сократилась.

196 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

К исключительной компетенции Президента РФ относится на­граждение государственными наградами, присуждение государ­ственных премий.