Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов

Под правовым режимом понимается совокупность правил, за­крепленных в юридических нормах, регулирующих определен­ную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, ав­тотранспортных средств, культурных ценностей и др.) временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лица­ми, а правовой режим характеризует деятельность и с нею свя­зывает права и обязанности ее участников.

Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права (например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-право­выми, гражданско-правовыми и др.).

Правовой режим — это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-пер­вых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использова­нием особых принципов, форм и методов деятельности, отража­ющихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие ре­жима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткос­ти юридического регулирования, наличие известных ограниче­ний или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пре­делы их правовой самостоятельности»^

Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, уни­версальные и производные, вторичные режимы.

К первым, лежащим в самой основе правовой действительнос­ти, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права.

' Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.

202 Глава II. Специальные административно-правовые режимы

Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридичес­кий инструментарий. Он опосредован отраслевым методом пра­вового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.

Административно-правовой режим — это определенное соче­тание административно-правовых средств регулирования, опо­средованное централизованным порядком, императивным мето­дом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юриди­чески неравные позиции.

Что касается конкретных параметров специальных админис­тративно-правовых режимов, то они могут существенно разли­чаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более раз­вернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возмож­ностей для реализации субъективных прав, по глубине измене­ний в конституционном статусе граждан и организаций, по вре­мени и территории действия и другим критериям.

Административно-правовые режимы можно различать по тер­риториальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориаль­ного образования и др.). По времени действия существуют режи­мы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвы­чайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валю­ты и др.

Можно также поделить их на централизованные и децентра­лизованные в зависимости от порядка их введения.

В 90-х годах в России принято значительное число «режим­ных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных терри­ториях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.

Большую роль в формировании правовой основы администра­тивно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать норма­тивные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нор­мативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержа­щие нормы права решения, которые исполнительные органы при-

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 203

нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вво­дится режим чрезвычайного положения и устанавливаются оп­ределенные правила, а временная администрация, руководству­ясь законом и указом, устанавливает комендантский час.

В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют органи­зационная и материально-техническая подсистемы. Организаци­онная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запре­тов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хо­зяйствующих субъектов обязанностей.

Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-техни­ческих вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов фи­нансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.

Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных стороны: содержатель­ную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономичес­кие элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторо­на — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «ре­жимных» обязанностей и прав.

Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмер­ными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.