Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства;

§ 3. Правительство Российской Федерации 95

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе — оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

Глава государства — Президент — наделен большими полно­мочиями в отношении исполнительной власти и Правительства. Без какого-либо преувеличения можно утверждать, что он явля­ется и главой исполнительной власти.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи­модействия Президента Российской Федерации и Правительст­ва Российской Федерации^, в котором закреплено, что законо­проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст­ва, а также требующие в соответствии с ч. Зет. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласова­ние (на заключение), а законойроекты, вносимые в Государствен­ную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесен­ные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на засе-

' СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.

96 Глава 5. Органы исполнительной власти

дании Правительства под его председательством; проекты реше­ний, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Россий­ской Федерации, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней по­литики, руководства внешней политикой, осуществления функ­ций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Рос­сийской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе­деральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по­литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовыва­ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол­номочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон­ституционные нормы не позволяют считать Президента РФ гла­вой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отно­шении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти

В настоящее время в России существует несколько организа­ционно-правовых форм центральных органов федеральной ис­полнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти 97

Как правило, центральные органы федеральной исполнитель­ной власти образуются Президентом РФ и наделены специаль­ной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотрасле­выми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правитель­ству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руко­водители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат за­коны, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утвер­ждаются Президентом РФ или Правительством.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государствен­ных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов. Правительство назначает и осво­бождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомствен­ных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной испол­нительной власти возглавляет определенное ведомство, выпол­няет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно централь­ный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, ко­митет, ведомственные научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те зада­чи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве — Главные управ­ления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгал­терского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозна­чаются разные понятия. Во-первых, министерство, государствен­ный комитет, российское агентство и т.д.— это центральный

98 Глава 5. Органы исполнительной власти

орган исполнительной власти, возглавляющий административ­ное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кста­ти говоря, все они находятся в столице — Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т.д.— это система министерства, коми­тета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу (службу) в определенном ве­домстве. Те, кто занимает должности в центральном органе ис­полнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть обще­федеральными и совместными'. Общефедеральные представле­ны отраслями и сферами деятельности, которые полностью на­ходятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федераль­ные органы, которые подчинены только по вертикали своим ве­домственным центрам и содержатся за счет федерального бюд­жета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядоче­ния деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосред­ственно, а в основном через республиканские, областные, крае­вые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертика­ли центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали — правительству республики или соответствую­щей администрации. Горизонтальное подчинение является ли­нейным, вертикальное — функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их орга­нов. К совместным федеральным ведомствам относятся, напри­мер, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

' Название условное, так как пока нет легальных названий.

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти 99

Выше речь шла о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.

1. Федеральные министерства являются центральными едино-начальными органами и, как правило, отраслевыми. Министер­ством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязан­ности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии, которые, как правило, со­стоят из руководящих работников министерств. Председатель кол­легии — министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные органы называются государственными комитетами, комитетами РФ, федеральными службами, надзо­рами, инспекциями, российскими агентствами. Как правило, это органы функциональной или смешанной компетенции, наделен­ные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотрасле­выми функциями. Они построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государствен­ных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.

3. Есть еще одна группа центральных федеральных органов: комитеты, комиссии, центры и другие органы при Правительст­ве РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на осно­вании постановления правительства, которое назначает их руко­водителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алко­гольную продукцию при Правительстве РФ.