Організаційно-правове забезпечення туристської індустрії в Україні

Міжнародні відносини України у сфері туризму

Організаційно-правове забезпечення туристської індустрії в

Україні

Наявність потужного туристсько-рекреаційного потенціалу є важливою, але далеко недостатньою умовою перетворення туризму на прибуткову галузь народного господарства. Будь-які потенційні можливості не будуть повною мірою реалізовані, якщо введення ринкових механізмів у сфері туристського обслуговування комплексно не поєднуватиметься із заходами державного регулювального виливу у вигляді необхідних юридичних, політичних, економічних та інших гарантій. Тільки в цьому разі можна забезпечити стійкий розвиток індустрії туризму, не зашкоджуючи природним та культурним цінностям, що виступають об'єктами туристської атракції.

Доцільність функціонування державних органів управління зумовлюється існуванням широкого кола управлінських рішень, прийняття та практичне втілення яких перебуває поза можливостями і компетенцією окремих підприємств і організацій. Однак коли йдеться про визначення ролі державного регулювання, слід мати на увазі, що туризм як одна з найдинамічніших складових національної економіки вимагає у вирішенні цього питання особливого підходу. Справа в тому, що, являючи собою багатогалузевий комплекс, туристська сфера потребує координації та регулювання більшою мірою, ніж інші. Водночас надмірна державна присутність та регламентація загрожує суттєвим обмеженням прояву підприємницької ініціативи, яку покладено в основу становлення ринкової моделі господарювання.

Можливо, саме з цієї причини, незважаючи на визнання за індустрією туризму величезного економічного, політичного та соціально-культурного значення, формування державних органів управління нею - національних туристських адміністрацій - як в Україні, так і у більшості інших країн відбувалося досить складно.

Світова практика свідчить, що ідеальної формули, яка дала б змогу державі створити оптимальну структуру управління туристською галуззю, не існує. Намагання ж її винайдення стикаються з проблемами організації ефективної міжвідомчої взаємодії та досягнення необхідного рівня децентралізації.

Історично склалося так, що в Україні регулюванням туризму постійно займається цілий ряд державних установ. За радянських часів ними були Українська рада професійних спілок, у складі якої діяла Республіканська рада з туризму, пізніше перейменована на Українську республіканську раду з туризму та екскурсій; Державний комітет СРСР з іноземного туризму; Бюро міжнародного молодіжного туризму „Супутник”, Міністерства освіти, культури, оборони та ін., що мали підвідомчі туристські заклади.

Після проголошення незалежності країни ця структура управління туристькою індустрією в цілому збереглася, безумовно, маючи певні позитивні сторони. В умовах ринкових перетворень рекреаційна сфера вимагала для свого розвитку чималих інвестиційних ресурсів, капіталовкладення різних міністерств і відомств забезпечували значну частину її фінансування. Втім, все наочнішими ставали недоліки такої організації управління на макрорівні, пов'язані насамперед з ігноруванням системного підходу до його здійснення.

Відсутність протягом 1989-1993 рр. структур і важелів державного регулювання туризму призвела до руйнування важливих складових інфраструктури галузі, погіршення балансу в'їзного та виїзного туристських потоків, фактичного розпаду системи соціально орієнтованого внутрішнього туризму. У цей період держава втратила майже 80% очікуваних валютних прибутків від обслуговування іноземних туристів.

Першим кроком на шляху виправлення ситуації стало створення у серпні 1993 р. Державного комітету України з туризму, що почав діяти як вищий інституційний орган системи управління вітчизня­ною туристською сферою, безпосередньо підпорядкований КМУ, та його ліквідація згідно з Указом Президента України „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р.

Утворений після цього єдиний Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму на базі Державного комітету України у справах сім'ї та молоді, Державного комітету України зфізичної культури і спорту та Державного комітету України з туризму був реорганізований в Державну туристську адміністрацію України (ДТАУ). До числа основних її завдань, поряд з координацією діяльності міністерств, відомств та організацій, робота яких пов'язана з прийманням і обслуговуванням іноземних та вітчизняних туристів, віднесені визначення перспектив розвитку внутрішнього та міжнародного туризму, вимог до його якісного та кількісного рівнів, формування і розміщення державних контрактів, збір галузевих статистичних даних, розробка деяких правових аспектів функціонування туристської сфери тощо. Проте поза її компетенцією залишилися питання інвестицій, кредитів, бюджетного фінансування проектів. Позбавлена вона також можливості скасовувати рішення непідвідомчої їй туристської структури, що суперечить державній політиці.

16 грудня 2002 р. була створена Всеукраїнська координаційна Рада керівників туристських і суміжних об'єднань як координаційний та представницьким орган громадських організацій в Україні. Координаційна Рада уповноважена відстоювати і брати активну участь у визначенні основних засад і пріоритетів державної політики в галузі туризму, а також у вирішенні питань розбудови туристської галузі відповідно до Указу Президента України „Про підтримку роз­витку туризму в Україні” № 127/201, від 2 березня 2001 р.

Логічною спробою подолання розосередженості регулюючого впливу держави на функціонування туристської галузі стало створення позавідомчої Національної ради з туризму, на яку додатково покладаються завдання розгляду пропозицій щодо перспектив та напрямів розвитку усіх видів туристської діяльності, запровадження системи з правління та розробки заходів із захисту інтересів держави в цій сфері. Однак обсяг реальних повноважень, якими наділений цей колегіальний орган, обмежений і не відповідає його місцю у загально галузевій управлінській ієрархії.

Здійснення державної туристської політики на регіональному й місцевому рівнях забезпечується діяльністю управлінь з питань туризму обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

У період ринкової трансформації економіки саме адміністрування відіграє визначальну роль і сприяє виходу туристської індустрії із кризового становища.

Правову базу діяльності туристської галузі закладено Законом України „Про туризм”. Він є основоположним законодавчим актом, що визначає загальні правові, організаційні, виховні й соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму, всебічно регламентує туристську діяльність в Україні, створює умови для стимулювання лілової активності суб'єктів туристського підприємництва, забезпечує оптимальний рівень державного регулювання процесу розпитку вітчизняного туризму. Крім того, вій став правовим підґрунтям для розробки цілого комплексу галузевих нормативно-інструктивних документів, що регламентують конкретні аспекти туристської діяльності. У цілому прийняття такого закону засвідчує якісно новий підхід до туризму на найвищому державному рівні.

Реалізатором державної політики в галузі туризму є Державний комітет України з туризму. Він є своєрідним „головним менеджером” туристської галузі, визначає перспективи та пріоритети, здійснює прогнозування і комплексне планування її розвитку.

Розвиток туризму залежить від багатьох чинників політичного соціально-економічного, демографічного й культурологічного характеру. Тому прогнозувати процесії в туристській галузі на віддалену перспективу надзвичайно важко. Найдоцільнішою є концепція дій у галузі туристського господарювання на період до 2010 р. у вигляді офіційно визнаної та законодавчо затвердженої Державної програми розвитку туризму в Україні до 2010 року, що зумовлено актуалізацією організаційно-правових та економічних засад становлення туризму як високорентабельної галузі економіки, важливого засобу культурного та духовного виховання громадян України. Комплексний підхід до цієї Програми дозволяє розглядати туризм як багатофункціональну соціально-економічну систему, що включає ресурсну й матеріально-технічну базу, інфраструктурне забезпечення, управління, які пов'язані між собою складними відносинами і взаємодіють з іншими структурними елементами господарського комплексу. Програмні заходи не тільки передбачають створення економічних умов для розвитку безпосередньо туризму, а й повинні дати відчутний побічний ефект - стимулювати піднесення соціальної сфери та рівня матеріального добробуту населення. Водночас Програма визначає стратегію управління розвитком туристської індустрії через запровадження ефективних механізмів економічного регулювання та відповідних організаційних заходів, територіальних екологічних норм і регламентів тощо. Її метою є створення сприятливого організаційно-правового й економічного середовища для розвитку галузі туризму, формування конкурентоспроможного ринку туристських послуг па основі ефективного використання природного та історико-культурного потенціалу України, забезпечення її соціально-економічних інтересів та екологічної безпеки.

Державна програма розвитку туризму в Україні до 2010 року передбачає:

• визнання туризму як пріоритетної галузі, що має посісти гідне місце в структурі економіки країни;

• визначення основних напрямів державної політики в питаннях туристського освоєння територій;

• орієнтування на оптимізацію соціально-економічного розвитку територій, а не на форсоване забезпечення економічних інтересів її учасників;

• спрямування на формування конкурентного середовища у туристській діяльності, зростання кількості її суб'єктів, підвищення якості туристського продукту, забезпечення його доступності для широких верств населення;

• залучення різних форм вітчизняних та іноземних інвестицій у розвиток туризму.

В Указі Президента України «Про основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року» № 973/99 від 10 серпня 1999 р. зазначено: „Пріоритетним видом туризму для України залишається іноземний (в'їзний) туризм як вагомий чинник поповнення валютними надходженнями державної скарбниці та створення додаткових робочих місць”. Отже протекціонізм іноземному туризму в Україні є складовою державної туристської політики.

Головним напрямом розвитку матеріальної бази туристської інфраструктури в першому десятиріччі XXI ст. має стати її модернізація та реконструкція відповідно до міжнародних стандартів. До 2010 р. передбачається реконструювати засоби розміщення туристів і відпочиваючих обсягом близько 28 тис. місць і побудувати нові на 20,5 тис. місць.

З метою відповідності матеріальної бази вимогам Всесвітньої туристської організації проведена сертифікація туристських, готельних послуг і послуг харчування.

Важливе значення для розвитку туризму мають транспортні шляхи й комунікації.

Більшість фізичних осіб, які подорожують автомобілем, тобто автотуристи, є користувачами сервісної туристської інфраструктури, розташованої вздовж і поблизу автошляхів. Облаштуванню автошляхів комплексною інфраструктурою туристського обслуговування суттєво сприятиме реалізація Програми створення і функціонування національної мережі міжнародних транспортних коридорів.

Для реалізації поставленої Державною програмою розвитку туризму в Україні до 2010 року мети необхідно вирішити такі завдання:

• впровадити ефективніші механізми фінансово-економічного регулювання розвитку туристської сфери, визначивши джерела фінансування та створивши оптимальну модель інвестиційної політики в галузі;

• визначити шляхи, форми й методи стимулювання розвитку підприємництва у галузі туризму;

• обґрунтувати, з урахуванням соціально-економічних інтересів держави, форми й методи залучення іноземних інвестицій у розвиток туристської галузі;

• удосконалити організаційні структури управління галуззю туризму;

• забезпечити оптимальне використання природного та історико-культурного потенціалу туризму через науково обґрунтоване туристське районування території країни;

• обґрунтувати екологічні регламенти й допустимі норми освоєння туристських територій, розробити механізми їх дії та запровадити в практику управління.

Стратегічна мета розвитку туристської індустрії в Україні полягає у створенні конкурентоспроможного на Світовому ринку туристського продукту, здатного максимально задовольнити туристські потреби населення країни, забезпечити на цій основі комплексний розвиток територій та їх соціально-економічних інтересів при збереженні екологічної рівноваги та історико-культурного довкілля.

Програма дій, зорієнтована на досягнення цієї мети, має бути синхронізованою із загальними темпами становлення ринкових механізмів і співвіднесеною з політикою структурних реформ в економіці.