Лекция 24. Основные тенденции государственно–правового развития США

В Новейшее время

Вопросы:

1. Эволюция конституционно-правовых институтов в системе разделения властей США в XX веке.

2. Антидемократическое законодательство в США в XX веке

3. Эволюция права Соединенных Штатов Америки в Новейшее время

 

1. Эволюция конституционно-правовых институтов в системе разделения

властей США в XX веке

Как глава государства современный президент США обладает реальной полнотой власти. Это обусловлено тем, что в самой известной президентской республике президент не только глава государства, но и глава исполнительной власти: в департаментах США, подчиненных президенту, сейчас занято около 3 млн. служащих. Дополнительный штат госслужащих работает впримерно60-ти «независимых» агентствах, правительственных корпорациях и квазиофициальных учреждениях, на деле обслуживающих исполнительную ветвь власти.

Уже с середины XIX века сложилось мнение, что в США утвердилась «президентская форма правления». Это положение связано в первую очередь с усилением фактической, а не предписанной конституцией власти президента. Так, в период между двумя мировыми войнами роль президента как главы исполнительной власти значительно усилилась. Возросла численность служащих его кабинета; начало этой тенденции положил президент Вудро Вильсон еще в годы Первой мировой войны. А в годы Второй мировой войны было создано Исполнительное бюро пре­зидента, в которое вошли: Управление по делам Белого дома, Бюро бюд­жета, а позднее – Национальный совет безопасности, Управление граж­данской и оборонной мобилизации, Совет экономических консультантов. Исполнительное бюро, не обладая легальным статусом, готовило проекты решений, которые непременно учитывало правительство.

Президент Соединенных Штатов имеет право издания нормативных актов и применения вето на законопроекты конгресса – и активно их использует. Так, в 40-е годы XX века в американскую правовую жизнь вошла практика делегированного законода­тельства, согласно которой конгресс уполномочивал президента издавать исполнительные приказы, содержание которых, по сути, мало, чем отличалось от законов. И за период с 1933 по 1944 годы Президент Ф.Д.Рузвельт издал около 4 тыс. таких приказов (за этот же период Конгресс принял 4,5 тыс. законов).

Еще в XIX веке президента Э. Джексона (1829–1837) называли тем президентом, который сместил баланс между президентом и конгрессом в сторону президента, т.к. его 12 вето оказались непреодолимыми для Капитолия.Ф.Д.Рузвельт применял обычное вето уже 372 раза, а карманное – 263 (это рекорд в данной области), причем преодолеть вето Рузвельта конгресс смог лишь всего девять раз. Следовательно, в определенных условиях принцип разделения властей (законодательной и исполнительной) замещался принципом их сотрудниче­ства – или противоборства.

Ф.Д.Рузвельт как президент США приобрел те полномочия в области регулирования экономики, которые до этого были привилегией лишь конгресса и законодательных собраний штатов. Вторая мировая война способствовала созданию президентом многочисленных подчиненных ему комитетов, которые стали бдительно контролировать экспорт, распределение сырья, оборудования, рабочей силы, военное производство. С окончанием войны эти комитеты не только не исчезли, но даже укрепились, а вместе с ними возрос авторитет президента.

Усилению института президентства способствовало также появление «сильных» харизматичных президентов в XX веке: республиканца Т. Рузвельта (1901–1909), демократа В. Вильсона (1913–1921), демократа Ф.Д. Рузвельта (1933–1945), демократа Д.Ф. Кеннеди (1961–1963), республиканца Р. Рейгана (1981–1989). В области внешней политики именно Ф.Д. Рузвельт положил начало практике издания президентом исполнительных приказов о начале военных действий, не нуждавшихся в формальном предварительном согласии конгресса, и стал реальным главнокомандующим. Впоследствии многие военные акции американских президентов – Трумэна в Северной Корее, Л.Б.Джонсона во Вьетнаме, Дж.Буша-старшего в Персидском заливе – сводились к беспрепятственному осуществлению ими своих внешнеполитических полномочий без предварительных санкций конгресса США.

Законодательная власть, сосредоточенная на федеральном уровне в конгрессе США, в течение XX века подвергалась эволюции. В правление «слабых» президентов конгресс усиливал свои прерогативы за счет так называемых «подразумеваемых полномочий» (ст.1, разд.8, п.18 Конституции). Эластичная конституционная формулировка, предполагающая право конгресса издавать все законы, каковые будут «необходимы и уместны», допускает, что конгресс может учредить самостоятельное расследование (например, Уотергейт при Р. Никсоне или «Моникагейт» при Б.Клинтоне) и возбудить процедуру импичмента. Импичмент в отношении американских президентов ни разу не заканчивался судом над ними. Тем не менее, в истории были три случая попыток отстранения президентов посредством импичмента: в отношении Э.Джонсона в 1868 году (в Сенате не хватило одного голоса); Р.Никсона в 1974 году (он подал в отставку, не дожидаясь окончания процедуры) и Б.Клинтона – в 1999 году (импичмент не состоялся).

Заметим, что значительно усложнилась современная процедура прохождения законопроекта в конгрессе: она включает примерно 20 стадий. Основная работа по подготовке законопроекта ведется по устоявшейся практике в комитетах конгресса, которые получили название «кладбища законопроектов», потому что большинство законодательных инициатив завершается именно в их недрах. Но в то же время почти 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами конгресса, обречены на то, чтобы стать законами. В конгрессе множество комитетов: объединенные; комитеты всей палаты; специальные; согласительные; постоянные (у последних самая главная роль). В современном конгрессе 22 постоянных комитета в палате представителей и 16 в сенате (в конгрессе первого созыва в конце XVIII века их было три, а к 1945 г. – более 100). Пережившие реформу в 70-е годы XX века комитеты конгресса сейчас работают в режиме открытости, и на должность их руководителей приглашают не по принципу старшинства, как было раньше, а по принципу профессионализма.

Особенностью американской законодательной системы является уза­коненный лоббизм («проталкивание законопроектов»). Этот процесс давления на за­конодателей имеет свою предысторию: например, Закон 1878 года рассматривал лоб­бизм как преступление, а Закон 1907 года запретил трестам вносить деньги в партийные фонды. Но впоследствии Федеральный Закон о регистрации лоббистов 1946 года при­знал легальным лоббизм той группы давления, которая представляла правительству информацию о своем составе, направленности интере­сов и заработке. Закон 1971 года установил размеры взносов с неизвест­ных лиц в 5 тыс. долларов безналичными и не более 100 долларов наличными. Закон 1974 года признал незаконным любое тайное финан­сирование партий и парламентариев. Закон 1993 года запрещает быть лоббистами государственным служа­щим даже после их отставки в течение пяти лет и не позволяет лоб­бирование в пользу иностранных фирм, организаций и государств. Однако популярность лоббизма как влияния на способ принятия законодательных решений может быть выражено в совокупном мнении современных американских политологов «если бы лоббизма не существовало, его следовало бы придумать».

В современной Америке наблюдается активизация роли судов. «Цареподобная» власть судьи в США связана как с огромным объемом дел в судах страны на федеральном и местном уровнях (около семи тысяч дел ежегодно слушается в Верховном Суде США и примерно тысяча дел ежедневно в судах, например, Лос-Анджелеса), так и с авторитетом судьи в целом.

Поскольку в Соединенных Штатах «50+1» судебная система, то трудности в разграничении компетенции неизбежны. Споры о подведомственности часто разрешаются в Федеральном Верховном Суде. Огромна роль Верховного Суда и в конституционном толковании: только за период 1972–1973 годов суд давал толкование тексту федеральной конституции 125 раз. По словам бывшего Главного судьи Хьюза, американская Конституция – это то, что говорят о ней судьи.

Федеральную судебную систему образуют четыре группы судов: ок­ружные, специальные, апелляционные и специальные апелляционные. Существует 94 судебных округа, границы которых не совпадают с гра­ницами штатов. К специальным судам относятся: Претензионный суд, рассматривающий денежно-имущественные претензии граждан к фе­деральному правительству; Суд по делам внешней торговли; Налоговый суд. Независимость федеральных судов была усилена после принятия Конгрессом Закона об административном управлении федеральных судов в 1939 году. По этому закону административные и кадровые функции перешли от Министерства юстиции к Административному управлению во главе с национальным администратором федеральных судов.

Американская судебная система основывается на суде присяжных. Его составляют большое (23 человека) и малое (12 человек) жюри. Боль­шое жюри определяет, достаточно ли оснований для привлечения граж­данина к суду. Малое жюри во главе со старшиной выносит вердикты по делам, предусматривающим высшую меру наказания. Причем для вынесения такого приговора требуется, как правило, чтобы за него проголосовали все члены жюри единогласно. Судья, выбираемый по партийным спискам, следит за судебным процессом, определяет меру наказания, рассматри­вает ходатайство об отклонении кандидатуры присяжных. Запрещается быть присяжными лицам, ранее судимым, не имеющим гражданства, работы, семьи, военнослужащим и всем должностным лицам. Отказать­ся быть присяжным могут служители культа, адвокаты, полицейские, пожарные, граждане старше 70 лет, матери детей до 16 лет. Кандидатуры присяжных подбирает компьютер.

Отметим, что основные конституционные новеллы в избирательном праве СШАв Новейшей истории – это право женщин избирать с 1920 года (поправка XIX); право граждан избирать независимо от уплаты налогов (поправка XXIV, 1964); право граждан избирать с 18–ти лет (поправка XXIV, 1971).

Политический режим в США определяется весьма стабильной двухпартийной системой. Когда в начале ХIХ века здесь появились партийные группировки федералистов (лидер А.Гамильтон) и демократов-республиканцев (лидер Т.Джефферсон), стало очевидно, что в Америке фактически сложились две противоборствующие партии. В 1828 году была основана партия демократов, а в 1854 году структурно оформилась партия республиканцев, и с этого времени они попеременно находятся у власти. В XX веке республиканская и демократичес­кая партии превратились в классические предвыборные объединения с примерно одинаковой структурой:

1) общенациональный конвент партии, выдвигающий кандидата в прези­денты;

2) национальный партийный комитет;

3) центральный партийный комитет штата;

4) партийный комитет избирательного участка.

Схожесть не только структур, но и программ обеих партий привела к абсентеизму (снижению числа участвующих в выборах). Например, на президентских выборах 1996 года голосовали немногим более 10% имеющих право голоса граждан. Принцип партийного плюрализма, тем не менее, характерен и для Соединенных Штатов, где, по подсчетам исследователей, в конце XX века в выборах участвовало около 70 партий (среди них, например, такие, как партия Апатии и партия «Долой юристов!»).

Между тем устойчивость конституционного строя Соединенных Штатов во многом предопределяяется конституционными новеллами XX века. Так, XVII поправка 1913 года установила прямые выборы сенаторов населением штатов, ранее избираемых местными законодательными собраниями (легислатурами штатов). XVIII по­правка 1919 года ввела «сухой закон», что вызвало появление мафиозных структур в сфере алкогольного бизнеса (эта поправка была отменена XXI поправкой 1933 г.). Упоминавшаяся XIX поправка 1920 года признала неконституци­онными ограничения в избирательных правах по признаку пола. XX поправка 1933 года зафиксировала новые сроки вступ­ления в должность президента (20 января следующего после выборов года, ранее – 4 марта) и начала первой сессии вновь избранного Кон­гресса (3 января следующего после выборов года). XXII поправка 1951 года ограничила время пребыва­ния одного лица на посту президента двумя сроками. XXIII поправка 1961 года наделила жителей федерального округа Колумбия (столица Ва­шингтон) правом участия в выборах президента. XXIV поправка 1964 года отменила налог на участие в федеральных выборах, т.е. объяви­ла неконституционными ограничения избирательных прав по причи­нам неуплаты какого-либо налога. XXV поправка 1967 года установила порядок преемственности поста президента в случае импичмента, смерти или отсрочки. XXVI поправка 1971 года снизила возрастной ценз до 18 лет (в результате чего количество избирателей увеличилось на 11, 5 млн. человек). Эта поправка закрепляла действие законов об избирательных правах 1965 и 1970 годов, отменивших ценз грамотности и снизивших ценз оседлости до 1 месяца. XXVII поправ­ка 1992 года не позволяет конгрессу увеличивать конгрессменам текущую заработ­ную плату – закон об увеличении вознаграждения конгрессменов всту­пает в законную силу только после проведения следующих выборов.

Таким образом, американская Конституция остается юридически стабильным документом благодаря самобытному институту поправок (заметим, что на сегод­няшний день семь поправок находятся в процессе ратификации). Об эволюции американской Конституции Президент Франклин Рузвельт сказал следующее: «Наша Конституция настолько проста и практична, что можно каждый раз приспосабливать ее к чрезвычайным нуждам посредством изменений акцентов и методов применения без утраты существенной формы... Вот почему наша конституционная система показала себя наиболее устойчивым политическим механизмом, который когда-нибудь был создан в современном мире».