Предпосылки создания первых международных организаций и их эволюция

В последние годы политики и ученые всего мира активно изучают процессы глобализации и их последствия. Глобализация имеет как положительные так и отрицательные моменты. С одной стороны стираются барьеры между государствами, развитие транспортных коммуникаций и информационных технологий способствует укреплению взаимосвязей между странами, с другой, система и структура международных отношений меняется настолько быстро, что ученые и политики не успевают провести тщательный анализ этих изменений. Однако мировое сообщество пытается всеми способами управлять процессами глобализации. И одной из таких попыток является создание международных организаций. Международные организации являются постоянными объединениями межправительственного или неправительственного характера, созданными на основе международного договора с целью выполнения определенных в договоре задач. Несмотря на относительно недолгое существование таких международных институтов, на современном этапе они являются неотъемлемой частью международных отношений.

В течение длительного периода государства взаимодействовали друг с другом преимущественно на двусторонней основе. Многосторонние переговоры проводились для решения отдельных проблем, но по прежнему оставались не устойчивой формой взаимодействия международных субъектов. Вестфальский мир 1628 г. положил начало появлению суверенных государств, которые стремились защитить свой суверенитет, население, природные ресурсы и обеспечить соблюдение прав на территории,.

Новые суверенные государства были обеспокоены лишь удовлетворением своих интересов и выступали на международной арене как индивидуальные игроки. По мере становления и развития отношений между государствами стало зарождаться международное право, которое стало регулировать процессы международного общения.

Государства отличались друг от друга своими возможностями, размерами, экономической и военной мощью. Наиболее могущественные в военном и экономическом плане государства вскоре заняли лидирующее положение в системе международных отношений. Великие державы соперничали друг с другом, стремясь обеспечить свои интересы за счет более слабых государств и народов. В то же время великие державы рассматривали другие государства как препятствие на пути к удовлетворению своих интересов при помощи военной силы и не стремились к сотрудничеству с ними на равноправной основе. Именно поэтому они не проявляли интереса к созданию международных механизмов поддержания мира и безопасности. Гораздо больше великие державы интересовало создание временных военных союзов и коалиций для борьбы с государствами-соперниками. При такой системе международных отношений у более слабых государств не было возможности оказывать на нее существенное влияние и они были вынуждены либо избегать активного участия в происходящих процессах, либо вступать в союзы и коалиции с великими державами. В XIX в. малые и средние государства Европы избегали проведения активной внешней политики и все больше стремились к абсолютному нейтралитету в международных делах[1].

Венский конгресс 1814-1815 гг. еще больше поспособствовал установлению в Европе безраздельного господства великих держав-победительниц наполеоновской Франции. Созданный правителями России, Австрии и Пруссии Священный союз фактически взял на себя функции европейского правительства. Позже был заключен Четверной союз, взявший на себя функцию управления системой международных отношений на континенте, а также контроля за внутренней политикой различных стран. Двусторонняя дипломатия перестала быть единственным способом взаимодействия государств, а практика «европейского концерта» просуществовала около сорока лет.

Центральная комиссия по навигации на Рейне, созданная в результате соглашения между Германией и Францией в 1804 г. и учрежденная Венским конгрессом 9 июня 1815 г., была призвана обеспечить беспрепятственное судоходство по реке и стала прообразом будущих межправительственных организаций. Также в начале XIX в. германские независимые суверенные государства образовали Германский таможенный союз с целью отмены таможенных барьеров. Этот союз стал важным этапом на пути объединения их в единое государство, однако не имел признаков классической международной организации, которые оформились позже[2].

Великие державы полагались на свою военную силу и проталкивали с ее помощью выгодные им решения, поэтому потребности в учреждении международных межправительственных организаций не было. Однако со второй половины XIX в. мировая торговля стала развиваться бурными темпами, и для дальнейшего ее развития требовалось поддержание стабильных торгово-экономических, международно-правовых, коммуникационных, транспортных, финансовых связей. Для этого было необходимо выйти за рамки двусторонних отношений на основе силового диктата. Требовалось лояльное и добровольное участие малых и средних стран. Здесь и возникла потребность в создании международных межправительственных структур, которые бы взяли на себя функцию управления отдельными сферами многосторонних межгосударственных отношений. В результате появились такие международные межправительственные организации, как Международный союз для измерения земли (1864 г.), Всемирный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Международное бюро мер и весов (1875 г.), Международный союз для охраны литературной и художественной собственности (1886 г.), Международный союз международного транспорта (1890 г.) и др.

Развитие экономических связей между государствами вызвало к жизни появление Международного института по сельскому хозяйству, Международного института по унификации частного права и других межгосударственных объединений[3]. Создание этих организаций послужило показателем возросшей взаимозависимости государств. В рамках этих новых международных институтов стала осуществляться гармонизация интересов многих суверенных государств в областях, в которых они пересекались и требовали регулирования по согласованным правилам и нормам.

Государства–учредители первых постоянных международных межправительственных организаций поручили им функции наблюдения за установленным ими международным правопорядком в торговле, на транспорте, связи и других сферах их международного общения. Схожие функции впоследствии стали выполнять Международная организация гражданской авиации (ИКАО), в которой в настоящее время состоит 185 государств – членов, Международная морская организация (ИМО), насчитывающая 157 государств-членов, и многих других международных межправительственных организаций.

Эффективность исполнения этими институтами своих обязательств зависела от лояльности всех государств-членов и их готовности выполнять принятые на себя обязательства. Заставить малые и средние государства соблюдать международные обязательства, не отвечающие их интересам, при помощи военной силы, было просто невозможно. Поэтому следовало обеспечивать эффективное функционирование тех сфер международных связей, которые отвечали бы общим интересам государств-членов.

Чтобы гарантировать выполнение принятых государствами-членами обязательств, стали заключать международные договора, которые подлежали ратификации законодательными органами всех государств-членов. Согласно основополагающему договору об учреждении международной межправительственной организации обязательства государств-членов обретали для них силу внутреннего законодательства. Позже утвердилось правило гласящее, что в случае расхождения положений внутреннего законодательства с международными обязательствами государства, приоритет отдается последним. Таким образом были обеспечены необходимые юридические гарантии выполнения обязательств принятых государствами.

В учреждаемых организациях создавались исполнительные органы, состоящие из международных служащих, которые были обязаны отстаивать интересы не своих национальных государств, а общие интересы государств–членов данной межправительственной организации. Исполнительные органы в рамках предоставленных им полномочий могли создавать свои правовые нормы для обеспечения эффективного осуществления порученных им функций.

Вскоре создаваемые ММПО приобретали общие признаки, в частности они учреждались на базе международного договора, имели свой устав, постоянные органы, бюджет, штаб-квартиру и секретариат. Служба в таких международных межправительственных организациях стала называться международной гражданской службой и подчинялась специальному нормативному регулированию. В дальнейшем оформилось право международных организаций, сформировались общие принципы и нормы, регулирующие вопросы создания, структуры и деятельности современных международных межправительственных организаций.

Постоянные международные межправительственные организации стали неотъемлемыми элементами международного общения, без которых взаимодействие многих суверенных государств было бы куда более затруднительным. Потребность в международном регулировании сфер международного сотрудничества продолжает расти ввиду развития торгово-экономических, финансовых и иных хозяйственных связей между суверенными государствами. Число новых международных институтов создаваемых государствами растет с каждым годом.

Такой бурный рост их числа стал важным показателем набравших силу процессов глобализации, роста взаимосвязи и взаимозависимости государств, а также дальнейшего укрепления государственного суверенитета малых и средних государств-членов организации. Взаимодействуя с более слабыми государствами в рамках международной организации великие державы утрачивали возможность навязывать им свою волю. А малые и средние государства в рамках организации получали возможность отстаивать свой государственный суверенитет без применения военной силы. «Участие государств в работе ММПО, – по мнению российского эксперта и дипломата В.Н. Федорова, – дает им дополнительные возможности реализации собственного суверенитета, согласования своих действий на международной арене с другими государствами для достижения целей, поставленных в учредительных документах международной межправительственной организации»[4].

Постепенно стала расширяться и сфера ответственности учреждаемых межправительственных организаций. Помимо потребностей в создании благоприятных условий для мировой торговли и международного экономического взаимодействия государств свою роль в учреждении новых международных межправительственных организаций сыграли политические и гуманитарные соображения. Государства искали пути избавления от бесконечных военных конфликтов и войн, которые уносили все больше жизней ввиду совершенствования технологий уничтожения. Первая мировая война и понесенные в ее ходе многочисленные жертвы побудили государства на создание международных механизмов по предотвращению подобных конфликтов.

Первой международной межправительственной организацией, созданной для регулирования отношений между суверенными государствами в области обеспечения международного мира и безопасности, стала Лига Наций. На международном уровне уже регулировались не отдельные финансовые или экономические вопросы, а решались куда более сложные задачи. Учреждение Лиги Наций не отличалось от создания других межправительственных организаций, однако полномочия предоставленные ей значительно отличались по характеру и объему от других организаций. Если исполнительные органы специализированных межправительственных организаций занимались конкретными финансовыми, экономическими, хозяйственными проблемами, то объектом деятельности Лиги Наций была мировая политика. В данном случае невозможно было передать функции беспристрастного регулирования этой сферой международных отношений Лиге Наций, так как здесь затрагивались взаимосвязанные и постоянно меняющиеся интересы большого числа суверенных государств. Суверенные государства не могли предоставить исполнительному органу Лиги Наций таких широких полномочий и предпочитали решать вопросы в органах Лиги, состоявших из суверенных государств-членов.

Однако у Лиги Наций отсутствовали механизмы принуждения к миру тех государств, которые становились на путь агрессии, и не было четко сформулированных мер борьбы против угрозы войны и незнание, как это можно было применить на практике в условиях суверенного равенства государств. В случае отсутствия единогласия, согласно Уставу организации, все государства-члены обретали полную свободу действий. Все это являлось большим недостатком Лиги Наций, что и предопределило ее малую эффективность. Ее деятельность не позволила предотвратить Вторую мировую войну.

По окончании войны державы-победительницы учли опыт деятельности Лиги Наций и учредили Организацию Объединенных Наций. Основатели ООН стремились создать эффективную межправительственную организацию по обеспечению мира и безопасности, которая бы регулировала все те сферы межгосударственных отношений, которые так или иначе влияют на поддержание мира между странами. Для выполнения такой задачи, организация должна была носить универсальный характер и включать как можно большее число государств мира.

Основной предпосылкой эффективности ООН послужила согласованность действий государств-членов, а также единодушие держав-победительниц в Совете Безопасности ООН. Этот орган по поддержанию мира и безопасности получил полномочия вмешиваться во внутренние дела суверенных государств в случае, если развитие ситуации в них может послужить угрозой международному миру и безопасности.

Вместе с ООН появились и ее специализированные учреждения, функции которых распространялись на конкретные сферы и даже на целые отрасли отношений между государствами: ЮНЕСКО – в области образования, науки, культуры и прав человека; продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) занимается проблемами развития сельских регионов и сельскохозяйственного производства; Международная организация труда – в области трудовых отношений; международная морская организация (ИМО) – в области международного морского судоходства и многие другие.

Секретариат ООН, в силу политического характера деятельности организации, не обладает теми полномочиями, которыми располагают исполнительные органы многих узкоспециализированных межправительственных организаций. Секретариат не может регулировать различные сферы международных отношений по поручению государств-членов автономно от них.

Во времена «холодной войны» двусторонний диалог между государствами был крайне затруднен. В этот напряженный период международные организации, прежде всего ООН, послужили площадками для переговоров представителей противоборствующих сторон, в результате, между ними заключались международные договора и соглашения, к примеру, в области ограничения вооружений. Без таких инструментов политического диалога во времена противоборства Запада и Востока найти площадку для переговоров между государствами с различным общественным строем и отличающимися позициями по множеству вопросов было крайне затруднительно.

Продемонстрировав свою новую, уникальную роль в системе международных отношений, международные организации стали неотъемлимым элементом данной системы.

Вместе с узкоспециализированными межправительственными организациями стали появляться организации общей компетенции. На них государства возлагали функции по регулированию более широких областей. В период развития интеграционных процессов в мире в 1950-1960-е гг. государства-учредители новых межправительственных организаций стали поручать исполнительным органам координировать их деятельность в экономической, финансовой или политической сферах. Исполнительные органы таких организаций сочетали функции и полномочия ускоспециализированных межправительственных организаций, а также имели полномочия для решения проблем безопасности и политических вопросов.

Таким образом, во второй половине ХХ в. начала формироваться абсолютно новая категория международных организаций - международные межправительственные организации интеграционных группировок. Наиболее ярким примером данного феномена является возникновение Европейского союза и Евпропейской комиссии – ее исполнительного органа.

Если классическим международным межправительственным организациям государства передавали определенные полномочия регулировать совместную деятельность государств в отдельных сферах, то межправительственные организации интеграционных объединений регулировали не только экономическую и финансовую сферы, но и координировали деятельность государств-членов во всех областях их жизни. Например, в хозяйственных вопросах исполнительные органы межправительственных организаций интеграционных группировок, как в ЕС, могут обладать правом законодательной инициативы, однако в других сферах они обладают только административными, координационными и исполнительскими функциями. Позже в Европейском союзе, как и в многих других межправительственных организациях, стала складываться своя система правовых норм, получившая название европейского права или права Европейского союза. Она, как международно-правовая система, выполняет для государств-членов Европейского союза те же функции, что и международное право для современных государств мира.

Создание такого рода организаций безусловно внесло свой вклад в сохранение международного мира и безопасности. К примеру, активное взаимодействие государств в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в значительной степени поспособствовало предотвращению перерастания «холодной войны» в войну «горячую». СБСЕ преодолел «холодную войну», направив соперничество государств в то русло, где оно не грозило бы военным столкновением. Таким образом, были созданы препосылки для формирования общеевропейской системы сотрудничества и безопасности. Сотрудничество в рамках СБСЕ строилось на базе консенсуса, однако этот принцип утратил свое значение после переименования СБСЕ в ОБСЕ.

В то же время в Европе появились и другие межгосударственные объединения на базе консенсуса государств-членов. Это такие образования как Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Арктический совет (АС), Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР). Данные объединения называют межправительственными форумами высокого уровня, и такая форма сотрудничества приобретает все большую популярность.

За достаточно короткий период международные межправительственные организации стали неотъемлемым элементом международных отношений. На них возлагается все больше функций по регулированию международного общения. Появившись лишь в XIX в., постоянные международные межправительственные организации в последующем стали образовываться с большой интенсивностью. Если в 1910–1914 гг. в мире существовало около 20 межправительственных организаций[5], к концу 1930-х гг. их число достигло 48[6], в 1978 г., по данным Союза международных ассоциаций, их стало уже 2420[7], то к концу ХХ столетия их численность превысила 6 тысяч[8].

Параллельно с межгосударственными объединениями важные функции в регулировании международных отношений стали выполнять международные неправительственные организации, которые начали образовываться в первой половине XIX века. Они на неправительственном уровне стали регулировать те сферы международной жизни, которые выходят за рамки деятельности государств. Сегодня наиболее влиятельными неправительственными из них являются такие организации, как Международный фонд дикой природы, Гринпис, Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца, Международный олимпийский комитет, Международная амнистия, Международная федерация футбола и др. Общее число международных межправительственных и неправительственных организаций в начале ХХI в. составляло уже свыше 20 тысяч[9].