Структура и порядок формирования парламента. Особенности формирования нижней и верхней палат. Институт роспуска парламента.

В Конституции РФ определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа.[2] Аналогичная структура парламента получила значитель­ное распространение в мире благодаря, двум преимуществам: воз­можности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей на­ции также особое представительство коллективных интересов населения круп­ных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации), либо инте­ресов иных групп общества, играющих в нем важную роль; возможности сде­лать оптимальным законодательный процесс, установив противовес возможным скоропалительным и мало продуманным законодательным решениям одной па­латы.

Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и ниж­ней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государ­ственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется сравнительной слабостью верхней палаты. Это выража­ется в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Со­вета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации и имеет некоторые важные специальные полномочия.[3]

Более того, Конституция предусматривает совершено различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации отводится роль своего рода, как своеобразно выразились Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин, тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.[4]

 

Порядок формирования палат Федерального Собрания:

· Ø Порядок формирования Совета Федерации

Совет Федерации основывается на равном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет 83 субъектов, Совет Федерации должен состоять из 166 членов. Именно это общее число служит основой для определения долей, необходимых для принятия Советом Федерации решений или реализации групповых инициатив его членов.

Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования "верхней" палаты. В настоящее время Совет Федерации формируется на основании ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федераль­ного Собрания РФ"[5]

В Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин России не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Под исполнительным органом понимается исполнительный орган общей компетенции - президент, губернатор, глава исполнительной власти, или правительство субъекта Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения об его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ.

Ни Конституция, ни ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федераль­ного Собрания РФ" не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако так как основная часть решений палаты принимается большинством голосов ее членов[6] можно полагать, что она правомочна, если избрано (назначено) большинство ее членов.

Совет Федерации не подлежит роспуску, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции РФ.

· Ø Порядок формирования и основания роспуска Государственной Думы.

Конституция РФ устанавливает численный состав Государственной Думы – 450 депутатов.[7]

Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе политические симпатии и антипатии избирателей.

В соответствии с Конституцией РФ выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Конституция не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не определяет и применяемой избирательной системы. Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с соответствующей конкретизацией в ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ".

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - депутаты Государственной Думы) избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.[8]

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.[9]

Прекращение деятельности парламента до истечения срока его полномочий и назначение новых выборов. Институт роспуска парламента — элемент системы сдержек и противовесов, реализующей принцип разделения властей. При форме правления, предусматривающей ответственность правительства перед парламентом, институт роспуска парламента выступает как сдержка и противовес неприемлемому для правительства (или главы государства) курсу парламента, как одно из средств разрешения политического (правительственного) кризиса, наконец, как следствие недееспособности парламента данного состава. Подобно тому, как парламент вправе отправить правительство в отставку, заменив его новым, глава государства отправляет в отставку данный состав парламента и назначает новые выборы. Для института роспуска парламента при демократическом режиме характерна именно эта двуединая юридическая связка — прекращение деятельности данного состава парламента и назначение новых выборов. Выражение “досрочный роспуск” некорректно, поскольку роспуск, по определению, происходит до окончания срока, на который избран парламент, но за его роспуском следуют досрочные выборы.

Традиционный для европейских конституций роспуск парламента в Российской Федерации впервые введен Конституцией 1993 г. Отсутствие этого института способствовало затянувшемуся противостоянию законодательной и исполнительной властей и привело к острейшему политическому кризису в сентябре — октябре 1993 г.

Применительно к двухпалатным парламентам, каким является Федеральное Собрание РФ, термин “роспуск парламента” неточен в том плане, что распускается лишь одна палата парламента, та, которая участвует в формировании Правительства и может вынести ему вотум недоверия — Государственная Дума (Конституция РФ, статья 109).

К роспуску парламента, как к событию в целом нежелательному, Конституция РФ подходит строго ограничительно. В отличие от многих европейских конституций, не устанавливающих определенных, конкретных ситуаций, могущих стать основанием для роспуска, Конституция РФ ограничивает возможность роспуска парламента двумя ситуациями: конфликт между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства (статья 111) и конфликтная кризисная ситуации в отношениях Государственная Дума — Правительство РФ. Во втором случае Президент РФ поставлен перед вопросом “кто прав?” и в соответствии с ответом на этот вопрос или отправляет в отставку Правительство, или распускает Государственную Думу. Вновь избранная Государственная Дума должна начать свою работу не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Исходя из того же подхода, Конституция устанавливает ряд правил, ограничивающих возможность роспуска Государственной Думы. По основаниям, предусмотренным статьей 117 (“Конфликт между Государственной Думой и Правительством”) она не может быть распущена в течение первого года ее деятельности. Президенту РФ не дано права распускать Государственную Думу в ситуациях, когда это связано с его личными политическими интересами. Таких ситуаций две: в случае возбуждения Государственной Думой процедуры отрешения Президента РФ от должности (Конституция, статья 93) и в последние шесть месяцев до окончания срока президентских полномочий. Нельзя распустить Государственную Думу, если на всей территории России введено военное или чрезвычайное положение: в такой особой, экстремальной ситуации государство не может оставаться без действующего парламента.