Конституция Итальянской Республики

Конституция Италии справедливо считается одной из самых демократических конституций мира. Она была принята после падения диктатуры Муссолини в результате поражения страны во второй мировой войне. Принятию Конституции предшествовало проведение в 1946 году референдума о форме правления и одновременных выборов в Учредительное собрание, которое должно было разработать проект Конституции. Референдум высказался за республиканскую форму правления, Учредительное собрание приступило к работе и приняло новую Конституцию в конце 1947 года.

Конституция была промульгирована главой государства и с 1 января 1948 года вступила в силу. Конституция закрепила обширный круг прав и свобод, провозгласила народный суверенитет, объявила антифашизм официальной политикой государства, установила в качестве формы правления классическую парламентарную республику, а в качестве формы территориального устройства - унитаризм с широкой автономией.

Значительный удельный вес в Конституции имеют международно-правовые положения: о том, что внутренний порядок страны согласуется с общепризнанными принципами международного права, о том, что Италия отвергает войну как способ разрешения международных конфликтов, о возможности уступки государством ряда своих полномочий международным организациям и др. (ст. 11). Не все демократические установления Конституции были реализованы сразу: более чем на 20 лет растянулось создание областного самоуправления, долго не начинал работу Конституционный суд.

По способу изменения итальянская Конституция является жесткой. Процедура пересмотра включает две стадии: принятие закона, изменяющего Конституцию, и его ратификацию. Принятие поправки осуществляется палатами парламента. Они же производят ратификацию. При этом между первым и вторым голосованиями должно пройти не менее трех месяцев, и во втором голосовании поправка должна быть одобренной абсолютным большинством голосов в каждой палате.

Конституция допускает возможность третьей стадии конституционного пересмотра. Если в течение трех месяцев после второго голосования пятая часть депутатов любой из палат парламента или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов потребуют проведения референдума по вопросу об одобрении закона, изменяющего Конституцию, такой закон выносится на референдум. На референдуме он считается одобренным, если за него подано большинство действительных голосов избирателей. Но референдум не может быть проведен, если при втором голосовании закон об изменении Конституции был принят большинством в 2/3 голосов. Предметом конституционного пересмотра не может быть республиканская форма правления (ст. 138). Наиболее крупная конституционная реформа последних лет была проведена в Италии в 1999 году, когда в главу V были внесены поправки, существенно изменившие организацию власти в областях.

Итальянский парламент

Парламент Италии является двухпалатным. Он состоит из Палаты депутатов и Сената Республики. Палаты полностью равноправны. Палата депутатов включает 630, а Сенат - 315 членов, избираемых на пять лет путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. С 1993 года палаты избираются по мажоритарно-пропорциональной избирательной системе: 25% мест в обеих палатах распределяется по пропорциональной системе, а 75% - по мажоритарной системе относительного большинства. При этом многомандатные избирательные округа для проведения выборов по пропорциональной избирательной системе представляют собой области. Лишь несколько наиболее крупных областей делятся на два или три округа.

Для избрания депутатов по мажоритарной системе области (или их части) делятся на более мелкие одномандатные избирательные округа. При распределении мандатов в Палате депутатов по пропорциональной системе применяется метод наибольшего остатка с использованием квоты Т. Хэра и 4% заградительного пункта. Мандаты сенаторов в рамках пропорциональной системы распределяются по методу д'Ондта (заградительный барьер отсутствует).

Состав Палаты депутатов является полностью выборным. В состав же Сената помимо избираемых членов входят все бывшие президенты, если они не откажутся от этого. Кроме того, действующий президент может пожизненно назначить сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции).

Статус парламентариев характеризуется рядом несовместимостей. Недопустимо членство одного лица одновременно в двух палатах. Парламентарии не могут быть членами Конституционного суда, Высшего совета магистратуры. Национального совета экономики и труда, руководителями, администраторами, членами ревизионных комиссий предприятий, принадлежащих государству или им финансируемых, мэрами коммун с населением более 20 тысяч жителей, провинциальными и областными советниками, префектами, супрефектами, высшими чиновниками полиции, судьями, высшими офицерами вооруженных сил, иметь профессиональные отношения с другими государствами. Перечисленные лица могут быть избранными в парламент, если они освободят занимаемые должности за 180 дней до окончания срока полномочий парламента или в течение семи дней после роспуска.

Депутаты палат обладают иммунитетом и индемнитетом. Палаты заседают раздельно, кроме установленных в законе случаев совместных заседаний (выборы президента, назначение судей Конституционного суда, членов высшего совета магистратуры и т.д.). Каждая палата принимает собственный регламент. Руководящими органами палат являются председатель, его заместители, бюро. В палатах действуют постоянные комиссии, профиль которых в основном дублирует компетенцию министерств. Депутаты могут объединяться в партийные фракции

Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году: весеннюю и осеннюю. Они продолжаются большую часть года. Чрезвычайные сессии могут созывать председатели палат, президент республики и 1/3 часть депутатов любой палаты. Если одна палата собирается на чрезвычайную сессию, то вторая палата собирается по праву. Заседания палат являются публичными. Решение о проведении публичного заседания может быть принято палатой по просьбе правительства, председателя партийной фракции или группы парламентариев.

Компетенция парламента является абсолютно неопределенной. Это означает, что он может принимать законы по любому вопросу, не отнесенному к компетенции других органов государственной власти и автономных единиц.

Законодательный процесс начинается со стадии внесения законопроекта. Законопроект может быть внесен в любую палату парламента. Нравом законодательной инициативы обладают парламентарии, правительство, областные и муниципальные советы, Национальный совет экономики и труда, группы избирателей численностью не менее 50 тыс. человек. Но большинство из этих субъектов в праве законодательной инициативы Конституцией ограничено. Так, внесение законопроектов по некоторым вопросам зарезервировано за правительством (бюджет, ратификация международных договоров и др.). Области могут вносить проекты, касающиеся только вопросов своей компетенции.

Очень ограничена сфера законодательной инициативы муниципальных советов: их проекты могут касаться только образования новых провинций и областей или изменения границ между ними. Проекты, исходящие от Национального совета экономики и труда, должны затрагивать лишь социально-экономические проблемы. Все законопроекты, предусматривающие новые расходы, должны указывать их суммы и источники покрытия.

Каждый проект представляется в постатейном виде. Он проходит обычно три чтения. Если законопроект отклонен, он может быть внесен в парламент снова только по истечении шести месяцев после отклонения. Естественно, исключение сделано для бюджета.

Особенностью законодательного процесса в Италии является значительная роль парламентских комиссий в законодательном процессе. Палаты вправе передавать комиссиям законодательные полномочия. Не могут быть делегированы лишь права на принятие законов о конституционном пересмотре, о бюджете, избирательных и делегирующих законов, законов, ратифицирующих международные договоры. Они всегда принимаются при соблюдении нормальной процедуры. Кроме того, закон может быть возвращен из комиссии в палату, если того потребует правительство, десятая часть членов палаты или пятая часть самой комиссии.

В законодательном процессе палаты полностью равноправны: закон считается принятым только в том случае, если он принят обеими палатами в идентичной редакции. После этого он передается президенту для промульгации. Президент промульгирует закон в течение месяца. В пределах этого срока он может отвергнуть закон, принятый палатами, и потребовать его повторного рассмотрения. Президентское вето считается преодоленным, если за закон в прежней редакции проголосует абсолютное большинство депутатов каждой палаты.

Конституция предусматривает возможность делегирования парламентом своих законодательных полномочий правительству. Делегирующий закон должен содержать цель и предмет делегирования, основные принципы делегируемых актов, время, в течение которого правительство может законодательствовать от имени парламента. Не могут быть делегированы полномочия по принятию законов, связанных с изменением Конституции, проведением выборов, законов о бюджете и ратифицирующих международные договоры.

Кроме того, правительство может принимать декреты, имеющие силу закона, в случаях особой необходимости и срочности. Эти декреты должны быть представлены парламенту для утверждения в тот же день, а если парламент не заседает, он должен быть созван в течение пяти дней. Декреты теряют силу с момента их издания, если они не получили одобрения парламента в течение 60 дней после их опубликования.

Парламент осуществляет контроль за деятельностью правительства. Формами контроля являются устные и письменные вопросы, ответы на которые обязательны, интерпелляции, расследовательские комиссии. Результатом контроля может стать парламентская ответственность правительства. Она осуществляется в форме принятия резолюции недоверия. Резолюция может быть принята по инициативе любой палатой большинством голосов по инициативе одной десятой ее членов. Резолюция обсуждается по истечении трех дней с момента внесения. Правовым последствием ее принятия становится отставка правительства.

В сфере внешней политики парламент ратифицирует международные договоры, объявляет войну. В судебной области он назначает третью часть членов Конституционного суда, третью часть Высшего совета магистратуры, объявляет амнистию, на совместном заседании решает вопрос о предании суду президента Республики, председателя Совета министров и министров.

48 Конституционно-правовой статус
президента Республики

Президент определен Конституцией как глава государства, олицетворяющий национальное единство (ст. 87). Президент избирается парламентом на совместном заседании его членов. В выборах участвуют также по три делегата от каждой области, которые избираются областными советами. Лишь область Валед'Аоста направляет одного представителя. Конституция требует, чтобы при избрании делегатов от областей было обеспечено представительство оппозиции (ст. 83). Число делегатов от областей намного меньше количества парламентариев, участвующих в выборах президента, поэтому исход таких выборов определяют именно парламентарии. Президентом может стать гражданин Италии, которому исполнилось 50 лет и который пользуется гражданскими и политическими правами.

Избрание президента производится тайным голосованием с использованием мажоритарной системы квалифицированного большинства: кандидат считается избранным, если за него проголосует 2/3 от общего числа членов собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большинства. Столь жесткие требования обусловливают то обстоятельство, что президента удается избрать после множества туров голосования. Президент избирается на семь лет.

Полномочия президента начинаются после принесения присяги на верность Родине и соблюдение Конституции. Присяга приносится перед парламентом на совместном заседании палат (ст. 91).

Пост президента несовместим ни с какой другой должностью. Он получает вознаграждение, размер которого устанавливается законом (ст. 84).

Конституция предоставляет президенту достаточно значительные полномочия. Он назначает выборы палат и определяет день начала первой сессии нового созыва. Он направляет палатам послания. Его роль в законодательном процессе заключается в том, что он санкционирует внесение правительством законопроектов; промульгирует законы, обладая правом вето; издает декреты, имеющие силу закона; в случаях предусмотренных Конституцией, назначает референдум, а также распускает областные советы и увольняет председателей областных джунт. Заслушав председателей палат, он может распустить обе палаты или одну из них (это право не может быть использовано в последние шесть месяцев полномочий президента).

В случаях, предусмотренных законом, президент назначает должностных лиц государства. Он аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры (в предусмотренных законом случаях - с разрешения парламента). Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, в этом качестве он председательствует в Верховном совете обороны, по решению палат объявляет войну. Президент обладает и некоторыми полномочиями в сфере судебной власти. Он председательствует в Высшем совете магистратуры, может осуществлять помилование и смягчать наказание. Президент жалует знаки отличия Республики (ст. 87).

Широкий круг президентских полномочий в значительной мере подрывается необходимостью их контрассигнатуры. Все акты президента требуют контрассигнации министров, предложивших их принятие. Именно министры несут ответственность за контрассигнованные ими акты главы государства. В случаях, указанных в законе, акты президента контрассигнуются премьер-министром (ст. 89).

Конституция устанавливает принцип неответственности президента за действия, совершенные во время исполнения им своих функций. Исключение составляют государственная измена или посягательство на Конституцию. В этом случае президент предается суду на совместном заседании палат парламента абсолютным большинством голосов парламентариев (ст. 90). По существу дело рассматривает Конституционный суд (ст. 134).

Если президент не в состоянии осуществлять свои функции, их выполняет председатель Сената. Основаниями досрочного прекращения полномочий президента являются согласно Конституции его смерть, отставка, осуждение Президента Конституционным судом, длящееся препятствие к исполнению президентских функций. В этих случаях председатель Палаты депутатов назначает выборы нового президента в течение 15 дней. Более длительный срок может быть установлен, если парламент распущен или остается меньше трех месяцев до истечения срока его полномочий (ст. 86).

Статус правительства

Правительство официально именуется Советом министров. Он состоит из председателя и министров. Формально и председатель Совета министров, и министры назначаются президентом Республики (ст. 92). Но на деле решающую роль в его формировании играет парламент, поскольку Конституция предусматривает необходимость получения правительством в течение 10 дней после сформирования доверия парламента. Кроме того, за всю свою деятельность, как уже отмечалось, правительство ответственно перед обеими палатами парламента. Вынесение парламентом резолюции недоверия правительству чревато его отставкой. Вместе с тем голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения правительства не обязательно влечет его отставку (ст. 95).

Особую роль в деятельности правительства играет его председатель. Он руководит его деятельностью и несет за нее ответственность, обеспечивает единство проводимой министрами политики, поощряет и координирует их работу (ст. 95). Министры коллегиально ответственны за деятельность Совета министров и индивидуально - за деятельность своих ведомств.

Компетенция Совета министров специально не оговорена в Конституции Италии. Он осуществляет чисто исполнительную деятельность (законотворчеством он может заниматься только в случае делегирования ему соответствующих полномочий парламентом). Но институт контрассигнатуры обусловливает то, что полномочия президента фактически осуществляются правительством.

Конституция предусматривает ограниченный иммунитет членов правительства. Преступления, совершенные председателем и министрами в период пребывания в должности, хотя и рассматриваются в порядке обычного судопроизводства, но только с разрешения палат парламента, причем даже после прекращения ими своих полномочий (ст. 96).