Экологические функции правоохранительных органов

Для обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды нужна работа многих органов государственной власти, в том числе правоохранительных. Специально уполномоченным органом в этой области является МПР и экологии России и его территориальные органы. Заметное место в борьбе с экологическими правонарушениями занимают органы государства, выполняющие правоохранительную функцию. Эти органы непосредственно применяют институт юридической ответственности за совершение экологических правонарушений.

Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность по применению природоохранительного законодательства, выявлению причин экологических правонарушений и разработке мер по их предупреждению и пресечению.

Главным из направлений реализации экологической функции является предупреждение экологических правонарушений, пресечение неправомерных действий, задачей которого является прекращение уже совершенного противоправного деяния (действий, бездействия), принятие мер по установлению, розыску и задержанию правонарушителя. Пресечением правонарушений занимаются правоохранительные органы.

Можно сделать вывод, что в настоящее время субъектами реализации экологической функции Российского государства является значительное число государственных органов.

Органы государственного экологического контроля, правоохранительные органы признают сложившуюся экологическую ситуацию во многих регионах России неблагоприятной. Число реально совершаемых экологических правонарушений значительно превышает официально фиксируемые. Статистические данные показывают, что в общей структуре регистрируемой преступности экологические правонарушения составляют 0,2 %. Между тем, исследования А.М. Плешакова, В.Д. Ермакова и др. показывают, что латентность экологических преступлений, по мнению экспертов, достигает 95-99 % 17. Можно согласиться с утверждениями В.Д. Ермакова, что с учетом латентности удельный вес экологических преступлений в общей структуре преступности фактически составляет не менее 15-20 % 18.

Среди основных причин высокой латентности, роста количества ежегодно регистрируемых экологических преступлений, на наш взгляд, является отсутствие эффективного механизма взаимодействия и координации деятельности правоохранительных и природоохранных органов.

Важно заметить, что природоохранные органы, осуществляющие государственный экологический контроль19, а также другие государственные органы, которые рассматривают дела

государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), перечень которых устанавливается соответственно постановлением Правительства РФ и законодательством субъектов РФ.

20 См.: ст. 13 Федерального закона РФ от 12 августа 1995 г. (действ. ред.) № 144-ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности” // СЗ РФ. 1995, № 33. Ст. 3349.

21 В соответствии со ст. 150 “Формы предварительного расследования” нового УПК РФ.

об административных правонарушениях экологического характера согласно гл. 23 КоАП РФ весьма многочисленны. Так, гл. 23 КоАП РФ определены 22 специализированных государственных органа (в зависимости от состава экологического правонарушения), которые помимо судебных органов рассматривают соответствующие дела об экологических административных правонарушениях. Среди этих органов лишь незначительная часть относится к правоохранительным.

Существенна роль правоохранительных органов и при привлечении нарушителей к уголовной ответственности.

Согласно ст. 150 и ст. 151 нового УПК РФ дознание по совершенным экологическим преступлениям производится дознавателями следующих правоохранительных органов:

органов внутренних дел РФ по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 250 ч. 1, 251 ч. 1, 252 ч.1, 253, 254 ч. 1, 256 - 258, 260 ч. 1, 261 ч. 1, 262 УК РФ;

пограничные войска ФСБ РФ - по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 253 и 256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной органами пограничной службы Российской Федерации), а также о преступлении, предусмотренном ч. 1 статьи 188 УК РФ (в части, касающейся контрабанды, задержанной органами пограничной службы в отсутствие таможенных органов Российской Федерации);

таможенных органов Российской Федерации - по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 статьи 188 УК РФ.

В отличие от природоохранных органов, такие правоохранительные органы, как органы внутренних дел РФ, пограничной службы, органы федеральной службы безопасности, таможенные, службы внешней разведки РФ имеют право на территории России вести оперативно-розыскную деятельность (ОРД) 20 - в строгом соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности".

Главной задачей ОРД согласно ст. 2 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” помимо “выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших” является “добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу... экологической безопасности Российской Федерации ”.

При наличии признаков преступлений, дознание по которым проводят указанные правоохранительные органы, эти органы возбуждают уголовное дело и проводят неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и обнаружению лиц, его совершивших.

Деятельность правоохранительных органов по дознанию регламентируется уголовно - процессуальным законодательством и различается в зависимости от того, обязательно ли предварительное следствие по делу или нет. Экологические преступления, дознание по которым осуществляется указанными правоохранительными органами, относятся (за исключением - ст. 250 ч. 1, 251 ч. 1, 252 ч.1, 253, 254 ч. 1, 256 - 258, 260 ч.1, 261 ч. 1, 262 и по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести - по письменному указанию прокурора) 21, к числу преступлений, предварительное следствие по которым обязательно.

Это означает, что, возбудив уголовное дело, перечисленные органы проводят осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, задержание, допрос подозреваемых, потерпевших и свидетелей. По выполнению неотложных следственных действий орган передает дело следователю (согласно ст. 157 УПК РФ). Дознание должно быть закончено не позднее десяти суток со дня возбуждения дела.

В Положениях об упомянутых правоохранительных органах четко прописана задача по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, отнесенных федеральным

22 См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации " (ред. от 17.11.2008 г.) // СЗ РФ. 18.08.2003, № 33. Ст. 3254.

законодательством к их подследственности22. Причем оперативно-розыскные мероприятия проводятся по делам, предварительное следствие по которым обязательно.

Определенное место среди специально уполномоченных на то органов государственной власти в области обеспечения экологической безопасности в соответствии с действующим законодательством отводится органам внутренних дел (ОВД), включая подразделения (службы) экологической милиции.

Природоохранительная деятельность как ОВД в целом, так и экологической милиции в частности регламентирована различными по юридической силе нормативными актами, в том числе и ведомственными.

В настоящее время структура экологической милиции носит местный, оторванный от центральных органов МВД России характер и не имеет единого согласованного подхода к деятельности по предупреждению, пресечению и раскрытию экологических правонарушений. В целом, это объясняется современным этапом развития нашего государства, когда идет реструктуризация всей власти и передача многочисленных функций местным администрациям.

При определении места и роли экологической милиции в системе органов государственной власти, осуществляющих природоохранительную деятельность, следует исходить из того, что само назначение милиции общественной безопасности, обеспечивающей поддержание общественного порядка, борьбу с преступностью, обусловливает ее непременное участие в обеспечении экологической безопасности.

Таким образом, подразделения экологической милиции МВД России относятся к числу специальных отраслевых органов государственной власти, решающих задачи по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление законности и правопорядка. Подобного рода цели преследуются не всеми государственными органами, выполняющими природоохранительные функции. В этом отношении наиболее близко к милиции примыкают органы прокуратуры и суда. Но они, как известно, не выполняют непосредственно охрану тех или иных объектов природы и не обеспечивают экологическую безопасность.

В основной своей массе и в соответствии с Федеральным законом «О милиции» задачи деятельности служб экологической милиции можно сформулировать следующим образом:

охрана общественного порядка и обеспечение экологической безопасности;

выявление, предупреждение и пресечение экологических преступлений и нарушений законодательства Российской Федерации;

раскрытие экологических преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно;

обеспечение безопасности деятельности природоохранных органов и других специально уполномоченных на то органов, защиты их сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей;

участие в установленном порядке в обеспечении режима экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности при проведении карантинных мероприятий, в том числе при чрезвычайных ситуациях.

Для выполнения задач, поставленных перед экологической милицией, ее сотрудники имеют право:

в установленном порядке требовать от юридических и физических лиц устранения нарушений экологического и природоохранного законодательства;

давать обязательные для исполнения представления и предписания об устранении экологических правонарушений и выполнении необходимых и достаточных мероприятий по охране окружающей природной среды;

проверять транспортные средства, водные суда и объекты и в случае нарушения экологических требований принимать к виновным меры административного воздействия;

23 См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 “О прокуратуре Российской Федерации” (в действ. ред.) // СЗ РФ. 1995, № 47. Ст. 4472.

направлять в органы исполнительной власти, прокуратуры, органы государственного экологического контроля предложения о прекращении деятельности, выполняемой с нарушением экологических требований и причиняющей вред окружающей природной среде;

получать от предприятий, учреждений и организаций информацию, необходимую для выполнения возложенных задач;

пользоваться иными правами, предоставленными действующим природоохранным законодательством.

Деятельность органов государственной власти по контролю соблюдения организациями, должностными лицами и гражданами установленных правил в целях предупреждения, пресечения и устранения нарушений законности в области охраны окружающей среды представляет собой административный надзор. Он возложен и на службы экологической милиции в числе других, специально уполномоченных на то государственных органов.

Осуществление экологической милицией надзора за соблюдением экологического законодательства заключается в наблюдении за действиями должностных лиц и граждан, выявлении действий, противоречащих закону, и уведомлении государственных органов о всех случаях нарушений экологического законодательства. В отличие от специализированных инспекций сотрудники экологической милиции, осуществляя надзор, не всегда могут давать обязательные предписания о прекращении обнаруженных нарушений и привлекать к такому виду административной ответственности, как штраф, за нарушение правил охраны окружающей среды. Это зависит от имеющихся правовых актов как РФ, так и субъектов РФ.

Надзор, осуществляемый экологической милицией, представляет собой проверку выполнения установленных правил и положений с доведением информации о выявленных нарушениях до сведения соответствующих компетентных органов, на которые возложена ответственность за принятие необходимых мер воздействия к нарушителям.

Помимо службы экологической милиции контрольные и надзорные функции по охране окружающей среды возложены и на другие службы милиции общественной безопасности: на ППС, ГИБДД, участковых уполномоченных милиции и т.д.

На органы внутренних дел кроме осуществления контроля и надзора возложена обязанность оказания соответствующим органам содействия в осуществлении мер по охране и защите от загрязнения окружающей среды.

Численность сотрудников природоохранных органов относительна мала. Их силами фактически невозможно осуществить повсеместный государственный экологический контроль в полном объеме.

Одним из наиболее эффективных и реальных вариантов деятельности по соблюдению экологического правопорядка со стороны государства является использование имеющихся возможностей правоохранительных органов для борьбы с экологическими правонарушениями, в частности органов внутренних дел.

Особое значение в России имеет прокурорский надзор за соблюдением требований законодательства, в том числе экологического. Эти вопросы достаточно разработаны в теории прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. “О прокуратуре Российской Федерации” (действ. ред.) органы прокуратуры осуществляют пять видов прокурорского надзора 23. Среди них наиболее существенными в области реализации экологической функции государства следует отметить:

осуществление надзора за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

24 См.: Напр., Соболь И.А.

25 См.: Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001, № 52 (1 ч.). Ст. 4921.

26 См.: Правовое регулирование природоохранной деятельности: Учеб пособие/ Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Ермакова. М.: Юрид. лит., 1998. С. 92-93.

27 См.: Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук в форме доклада... М., 1999. С. 28-43.

осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В широком смысле надзор - это одна из форм деятельности органов государственной власти по соблюдению законности. Различают прокурорский, судебный и административный надзор.

Прокурорский надзор заключается в осуществлении прокурором высшего надзора за точным и единообразным исполнением экологического законодательства всеми министерствами, учреждениями, организациями, отдельными должностными лицами и гражданами. Прокурорский надзор возложен на Прокуратуру РФ. Существуют специализированные природоохранные прокуратуры. В их систему входят:

бассейновая (Волжская) - на правах областной прокуратуры, подчиняется напрямую Генеральному прокурору РФ и ей подчинены 15 межрайонных прокуратур Волжского бассейна; межрайонные территориальные - действуют там, где нет специализированных природоохранных прокуратур и выполняют природоохранные функции.

Для экологического надзора прокуратуры характерны общие формы и методы прокурорского надзора - протест, представление, возбуждение уголовного дела, возбуждение производства об административном правонарушении, предъявление иска о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. В протесте указан юридический факт, свидетельствующий о нарушении, неисполнении закона (в виде издания неправомерного нормативного акта или совершения незаконного действия), даны ссылки на закон, который нарушен, при необходимости разъясняется смысл нарушения. Иных указаний или рекомендаций протест прокурора не может содержать.

К сожалению, по мнению большинства специалистов пока слабо используются возможности прокуратуры возбуждать уголовные дела в отношении должностных лиц, виновных в нанесении ущерба окружающей среде24. В соответствии ст. 1 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” и со ст. 151 вступившего в действие с 1 июля 2002 г. УПК РФ 25 следователями прокуратуры предварительное следствие производится по уголовным делам об экологических и смежных с ними преступлениях, предусмотренных статьями 215.1, 216, 217, 237, 246-249, 250 ч. 2 и ч. 3, 251 ч. 2 и ч. 3, 252 ч. 2 и ч. 3, 254 ч. 2 и ч. 3, 255, 358 УК РФ.

И, наконец, Прокуратура РФ в соответствии с Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации” осуществляет координацию деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.

В ряде регионов страны в 1985-1986 гг. для повышения эффективности прокурорского надзора в сфере экологии были созданы специализированные природоохранные прокуратуры 26. К 1990 г. в стране их насчитывалось более 100, но после распада СССР на территории России осталось действующими 63. Там, где их нет - функции надзора за состоянием законности в сфере экологии выполняют прокуроры территориальных прокуратур.

Система специализированных прокуратур более эффективно осуществляет прокурорский надзор в сфере экологии. Это подтверждено результатами научного исследования деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры В.П. Виноградовым27. Вместе с тем эффективность реализации экологической функции государства требует системного комплексного подхода со стороны всех органов государственной власти.

Суды обеспечивают защиту конституционного строя страны, руководствуясь Конституцией и законами России, конституциями и законами республик в ее составе;

28 См.: Напр., тр. Сальников В.П., Соболь И.А.

29 См.: ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” (в действ. ред.) // СЗ РФ. 1997, № 1. Ст. 1.

“Статья 26. Специализированные федеральные суды.

1. Специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон.

2. Полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом”.

осуществляют правосудие по экологическим правонарушениям. При рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, суды сталкиваются с определенными сложностями, связанными с необходимостью иметь определенные специальные знания, обладать спецификой анализа результатов экологических экспертиз и др. Не случайно согласно принятому УПК РФ рассмотрение уголовных дел, касающихся большинства экологических преступлений и относящихся к категории преступлений небольшой тяжести, тем не менее подсудны районным судам (судам общей юрисдикции) и не могут рассматриваться мировыми судьями в отличие от большинства других уголовных дел, относящихся к этой же категории преступлений (небольшой тяжести).

Некоторые специалисты придерживаются точки зрения о возможности создания специализированных экологических судов28. Это вполне возможно, исходя из положений ст. 26 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе Российской Федерации” 29.

Международные организации рекомендуют образование либо специальных экологических судов, которые рассматривали бы уголовные дела, связанные с экологической преступностью, либо специальной коллегии судей. Так, в рекомендациях 8-го и 9-го Конгрессов ООН по предупреждению преступности, проведенных соответственно в Гаване (1990 г.) и в Каире (1995 г.), предлагались различные варианты расширения применения уголовного права для охраны окружающей среды, в том числе специализированное экологическое уголовное правосудие.

Вопросы и задания для самопроверки:

 

1. Что означают понятие управления в сфере охраны окружающей среды?

 

2. Охарактеризуйте систему органов управления охраной окружающей среды.

 

3. Перечислите органы общей компетенции и специальной компетенции.

 

4. Каким образом и какими нормативными правовыми актами определяется компетенция Российской Федерации, субъектов Федерации, органов самоуправления в области охраны окружающей природной среды?

 

5. Изучите Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ и перечислите основные функции, права и обязанности этого ведомства.

 

6. Что понимается под экологической функцией правоохранительных органов?

 

7. Какова роль судов, прокуратуры и органов внутренних дел в предупреждении и борьбе с экологическими правонарушениями?