Fundusze strukturalne Unii Europejskiej

Poza środkami skierowanymi z budżetu Unii stricte na cele WPR, pośrednio rolnictwa dotyczą także w znacznym stopniu fundusze o charakterze strukturalnym.

Z nich, po części finansowane są przekształcenia strukturalne zmierzające w kierunku unowocześnienia i „uefektywnienia” rolnictwa.

W tej grupie we Wspólnocie można wyróżnić dwa rodzaje funduszy: Fundusze strukturalne i Fundusze przedakcesyjne, po części konsumowane przez rolnictwo.

 

· Pierwsze z nich tzw. „Fundusze strukturalne”, są to środki pieniężne przeznaczone jedynie dla krajów członkowskich.

· Drugie z wymienionych to „Fundusze przedakcesyjne” adresowane do krajów aspirujących do przystąpienia do UE. Pieniądze z tych funduszy przeznaczone są na wspieranie dostosowywania gospodarek krajów kandydujących do szeroko rozumianych wymogów gospodarczo-prawnych Unii Europejskiej. Środki te, są zdecydowanie mniejsze od funduszy przeznaczonych dla członków UE.

Wraz z wejściem takiego kraju do Unii, staje się on automatycznie beneficjantem funduszy strukturalnych, ale i przestaje mu przysługiwać pomoc w ramach funduszy przedakcesyjnych dla krajów-kandydatów.

Fundusze Strukturalne są najważniejszym instrumentem realizowania polityki strukturalnej Unii Europejskiej. Te specjalne instrumenty, służą wspieraniu restrukturyzacji i modernizacji gospodarek krajów UE. W bardzo rozległym zakresie, fundusze te kierowane są do tych sektorów gospodarki i regionów, które bez pomocy finansowej nie są w stanie dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w UE.

Traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczejz 1957 roku zasygnalizował jedynie w Preambule konieczność zmniejszenia różnic między regionami dobrze i słabiej rozwiniętymi oraz wspieranie tych gałęzi gospodarki, które znajdują się w złej kondycji, ale realizację pozostawiono w gestii poszczególnych członków Wspólnoty.

Polityka Strukturalna wykształciła się bowiem dopiero w latach osiemdziesiątych, choć pierwsze działania podejmowane były jeszcze w latach sześćdziesiątych. Polityka ta zaczęła być inicjowana, koordynowana i realizowana na szczeblu WE (przy wsparciu krajów członkowskich). We Wspólnocie uruchomione zostały ponadto następujące „celowe” fundusze:

Europejski Fundusz Socjalny

 

Europejski Fundusz Socjalny (European Social Fund - ESF), powstał pod koniec lat pięćdziesiątych i koncentruje się na szkoleniach zawodowych, zwiększaniu zatrudnienia (poprzez podnoszenie kwalifikacji, tworzenie nowych miejsc pracy i umożliwianie uzyskania zatrudnienia poza rolnictwem). Pierwotnie z funduszu tego finansowane szkolenia i zdobywanie nowych zawodów przez ludzi, którzy stracili pracę w związku z modernizacją przemysłu, czy rolnictwa. Od lat siedemdziesiątych środki te wykorzystywane są głównie na przekwalifikowania ludzi młodych.

Kiedy w latach siedemdziesiątych nasilił się bardzo problem rozbieżności pomiędzy regionami (kryzys gospodarczy i przystąpienie do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej Wielkiej Brytanii i Irlandii) postanowiono stworzyć:

 

1.3.2 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

 

Jest to do dziś najważniejszy i największy z powołanych funduszy. Na początku lat osiemdziesiątych Wspólnoty Europejskie dysponowały już wspomnianymi funduszami strukturalnymi, kredytami inwestycyjnymi (Europejski Bank Inwestycyjny) i inicjatywami wspólnotowymi.

W celu równomiernego rozwoju gospodarki, w 1986 roku postanowiono te instrumenty połączyć we wspólną Politykę Strukturalną. Od tego czasu jej rola wzrosła jeszcze bardziej. Polityka została zreformowana i wzmocniona poprzez Traktat o Utworzeniu Unii Europejskiej, który podpisano w Maastricht z 1992 roku. Wtedy wzrosła również rola regionów zacofanych, w programowaniu polityki strukturalnej. Na mocy tego traktatu utworzono Komitet Regionów, który jest reprezentacją władz regionalnych przy władzach "piętnastki".[11]

 

Tablica 3. Wydatki z funduszy strukturalnych w latach 2000-2006 dla krajów UE / w mln. euro/

PAŃSTWO	KWOTA
Belgia
Dania
Niemcy
Grecja
Hiszpania
Francja
Irlandia
Włochy
Luksemburg
Holandia
Austria
Portugalia
Finlandia
Szwecja
Wielka Brytania
Razem

Źródło: Kruszewska M., Magazyn finansowy, nr.281, 3 grudnia 2001

 

Tablica 3 przedstawia perspektywy finansowe funduszy strukturalnych na lata 2000-2006 dla krajów UE. Jak widać na największe pieniądze spośród krajów członkowskich mogą w omawianym okresie liczyć Hiszpania, Włochy, Niemcy, Grecja i Portugalia. W pewnym stopniu związane jest to z ich późniejszym wstąpieniem do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, nadal relatywnie niskim poziomem gospodarczym i znacznymi różnicami pomiędzy regionami w tych krajach.

Najmniejsze fundusze otrzymają Dania i Luksemburg, co związane jest z małym obszarem tych krajów i najwyższym poziomem ich rozwoju.

Aktualne zasady polityki strukturalnej

 

Głównymi zasadami polityki strukturalnej są:

 

· Zasada koncentracji - wynika z niej, że środki płynące z Unii Europejskiej są przeznaczone dla regionów, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji ekonomicznej; do tej grupy kwalifikują się regiony objęte pomocą w ramach celów polityki strukturalnej.

Chodzi tu o taką koordynację środków unijnych z różnych funduszy, by jak najpełniej zrealizować założony cel, jakim jest unowocześnienie regionów.

· Zasada partnerstwa - polega na współpracy Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi. Dzięki temu środki pomocowe kierowane są do obszarów, które potrzebują największego wsparcia. Środki te mają szansę być wykorzystane w sposób optymalny dla obu stron.

· Zasada programowania - wynika z niej, że pomoc przeznaczona jest na program trwałego rozwiązywania problemów danej gałęzi gospodarki lub danego regionu. Chodzi w tym wypadku o zapewnienie ciągłości w realizacji założonego celu, a jak wiadomo rozwój regionalny jest procesem często bardzo długotrwałym[12]

Rozdział 2. Ewolucja WPR

 

Po dziesięciu latach prowadzenia Wspólnej Polityki Rolnej, osiągnięta została równowaga na prawie wszystkich rynkach rolnych, bądź pojawiły się już nadwyżki produkcyjne. Okazało się, że konieczna jest weryfikacja prowadzonej w tym obszarze polityki Wspólnoty. Gwarancje cenowe dla rolników stały się przyczyną powstawania uciążliwych nadwyżek w rolnictwie, szczególnie zbóż i produktów mlecznych. Główne problemy wspólnotowego rolnictwa lat 60-tych sprowadzały się do:

· dużych wypłat dla rolników,

· wywiązywania się z cen gwarantowanych przez Wspólnotę,

· zakupów nadwyżek przez agencje interwencje,

· magazynowania zapasów oraz

· subsydiowania ich eksportu na rynki zewnętrzne.

 

Wydatki na podtrzymanie głównych rynków produktów rolnych wzrosły aż czterokrotnie w latach 1960-1968.

W memorandum wskazywano na nieunikniony dalszy wzrost wydatków z powodu prowadzonej polityki cenowej. Ale nie była to jedyna przyczyna.

Wskazywano również na problemy strukturalne rolnictwa. Czyli polityka gwarancji utrwalała niekorzystne trendy. A zatem wykazano, że WPR nie powinna opierać się wyłącznie na przyjętym mechanizmie cenowym, ale powinna również zawierać elementy przemian strukturalnych, czyli unowocześnieniu tej dziedziny gospodarki. [13]

Reforma Mansholta

 

Pierwszą próbą dokonania zmian w WPR był Plan Mansholta. Powstały pod koniec lat sześćdziesiątych plan, stanowił pierwszą próbę przystosowania wspólnej polityki rolnej do nowej sytuacji ekonomicznej.

Miała ona polegać na reorientacji prowadzonej polityki zbyt koncentrującej się na problemach cenowo-rynkowych, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji dochodowej cen.

Autorzy planu uznali, że polityka ta spowodowała co prawda wzrost dochodów rolniczych per saldo, lecz równocześnie wskazywali na to, że nie zmniejszyła rozpiętości między dochodami rolników a dochodami innych grup społecznych.

Za jedną z podstawowych przyczyn tej sytuacji uznano dalekie od optymalnych struktury obszarowe gospodarstw rolnych państw EWG. Aż 80 % gospodarstw nie mogło uzyskać minimalnej skali produkcji, zapewniającej efektywne wykorzystanie kapitału, który należało zainwestować ze względów technicznych, a ich zapotrzebowanie na siłę roboczą było mniejsze niż jedna jednostka siły roboczej. Uznano, że niezbędne jest wprowadzenie we Wspólnocie konsekwentnej polityki strukturalnej operującej środkami, które nie będą prowadzić do wzrostu produkcji rolnej. Drugą sprawą było wprowadzenie zmian w dotychczasowej polityce rynkowej. [14]

2.1.1 Główne cele Planu Mansholta

 

 

Główne cele zawarte w Planie Mansholta były następujące:

 

· ograniczenie liczby osób pracujących w rolnictwie, co było odpowiedzią na zbyt duży odsetek ludzi zaangażowanych w rolnictwo. Skutkiem tego były nadwyżki produkcyjne i trudna do precyzyjnego wyliczenia wielkość produkcji rolnej,

· popieranie tworzenia gospodarstw dysponujących odpowiednim potencjałem produkcyjnym, co wiązało się z inwestowaniem w duże gospodarstwa o dobrze rozwiniętym parku maszynowym, gospodarstwa innowacyjne zarządzane przez osoby o wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu w rolnictwie,

· ograniczenie powierzchni użytków rolnych, przez przymusowe wydzielanie areałów rolnych pod odłogowanie w celu ustalenia optymalnego poziomu produkcji rolnej,

· zalesianie lub przekształcenie na cele rekreacyjne niektórych, na ogół najsłabszych, gruntów rolniczych, mające na celu wyłączanie słabych i mało żyznych ziem spod produkcji rolnej, które to ziemie nie spełniały określonych norm i byłyby nisko produkcyjne,

· poprawa informacji rynkowej, co miało prowadzić do lepszej przejrzystości rynku i dostarczeniu fachowej informacji rolnikom, zainteresowanych podnoszeniem swych kwalifikacji i polepszaniu swego areału produkcyjnego,

· przywrócenie równowagi między popytem a podażą na rynkach mleka, cukru, warzyw i owoców, gdyż na rynkach tych panował duży bałagan i nie były do końca określone zasady ich funkcjonowania,

· koncentracja podaży, przede wszystkim przez organizację zespołów producentów, czyli łączenie się pojedynczych rolników w grupy by zwiększyć swe szansę na lepsze warunki sprzedaży i dystrybucji swych płodów rolnych.[15]

 

2.1.2 Główne instrumenty finansowe przewidziane w reformie Mansholta

 

Główne instrumenty finansowe stosowane w reformie Mansholta to:

 

W ramach polityki strukturalnej: bodźce finansowe służące powiększeniu obszaru gospodarstw, skłaniające rolników do rezygnacji z pracy w rolnictwie i zwiększające mobilność zawodową ich i członków ich rodzin (poprzez kształcenie przygotowujące do pracy poza rolnictwem). Pomoc w postaci zniżek w oprocentowaniu pożyczek dla gospodarstw, uzyskiwać miały jedynie gospodarstwa dobrze zarządzane i dysponujące zaakceptowanymi przez władze Wspólnoty programami rozwoju, mające możliwość osiągania dochodów porównywalnych z osiąganymi w innych działach gospodarki.

Podstawowym kryterium miał być poziom możliwej do uzyskania produkcji, przy czym zakładano, że minimalna jej skala będzie znacznie wyższa od średniej osiąganej przez gospodarstwa istniejące.

W ramach zmian w polityce rynkowej: proponowano wykorzystanie różnych instrumentów między innymi takich jak:

· obniżanie cen gwarantowanych,

· wypłacanie premii za likwidację krów mlecznych i subwencjonowanie chowu młodego bydła opasowego,

· obniżanie kwot produkcyjnych o kilka procent i zakaz sprzedaży produktów niższych klas jakościowych.[16]

Ocena Planu Mansholta

 

Mimo że plan wdrażano do końca lat siedemdziesiątych, w sferze polityki rynkowej nie osiągnięto celów w nim założonych. Głównie dlatego, że nadal najważniejszym celem bieżącej polityki, prowadzonej pod naciskiem organizacji rolniczych, była ochrona dochodów rolniczych. Nadwyżki niektórych artykułów rolno-spożywczych nie malały więc, lecz lawinowo rosły. Plan okazał się zbyt radykalny, toteż przeforsowanie zamierzonych zmian stało się niemożliwe.

Kręgi rolnicze w poszczególnych krajach chętnie korzystały z wysokich dotacji, nie licząc się z realnymi problemami narastających nadwyżek rolnych i nadmiernego obciążenia budżetu EWG, finansowaniem prowadzonej WPR.

Również zmiany strukturalne w rolnictwie wprowadzano opieszale, choć podstawowe dyrektywy Rada EWG wydała już w 1972 r. Regulowały one sprawy dotyczące między innymi:

· pomocy dla modernizujących się gospodarstw,

· rezygnacji z działalności zawodowej w rolnictwie

· przekazywania użytków rolnych na poprawę struktury agrarnej oraz

· organizację informacji socjalno-zawodowej.

Wprowadzanie zawartych w dyrektywach przepisów do ustawodawstwa w państwach członkowskich, podejmowane było często z kilkuletnim opóźnieniem. Plan Mansholta zapoczątkował przejmowanie polityki strukturalnej w rolnictwie przez władze EWG(wcześniej była ona całkowicie w gestii państw członkowskich). Jednak zastosowane środki okazały się zbyt słabe.

Przekształcenia struktur rolnych dokonywały się w dotychczasowym, powolnym tempie, który wyznaczała rezygnacja starszych rolników z prowadzenia gospodarstwa i ogólna sytuacja gospodarcza. W kolejnych latach, tempo wzrostu gospodarczego w UE było coraz wolniejsze a postęp techniczny dodatkowo spowodował spadek zapotrzebowania na siłę roboczą w przemyśle- do tej pory sprawnie absorbującym napływającą ze wsi ludność. Wszystko to negatywnie odbijało się na rolnictwie. Na obszarze EWG zaczęło także narastać jawne bezrobocie. Plan Mansholta, choć postulował nowoczesne rozwiązania nie został zrealizowany, toteż oceniono go negatywnie.[17]

2.2 Polityka „drobnych kroczków”

 

Lata osiemdziesiąte to okres tzw. polityki „drobnych kroczków”, mającej na celu ograniczenie trudnych do zbycia nadwyżek niektórych produktów oraz obniżenie tempa wzrostu wydatków budżetowych EWG przeznaczonych na finansowanie WPR. [18]

2.2.1 Najważniejsze dokonania okresu polityki „drobnych kroczków”

W dekadzie lat osiemdziesiątych, co prawda nie obowiązywał żaden spójny program naprawczy w rolnictwie, udało się jednak dokonać istotnych zmian. W okresie tym przede wszystkim miało miejsce:

 

· wprowadzenie w 1977 r. „opłaty współodpowiedzialności”, jako środka regulującego podaż mleka; jej istotą było ponoszenie przez producentów mleka części kosztów likwidacji nadwyżek na rynkach artykułów mleczarskich,

· wprowadzenie w 1984 r. indywidualnych i narodowych kwot produkcyjnych mleka; na rolników, którzy przekroczyli przyznane im kwoty indywidualne, nakładano bardzo wysokie opłaty karne, jeżeli równocześnie została przekroczona narodowa kwota mleka. Ponadto na kolejny rok Komisja Europejska przyznawała karnie danemu państwu obniżony poziom kwot.

· określenie pułapu finansowego WPR w kolejnych latach okresu budżetowego 1988-1992 (27,5 mld. ECU w 1988 r.; wzrost w latach następnych nie mógł przekroczyć 74 % stopy wzrostu PKB w państwach EWG w ramach Pierwszej Perspektywy Finansowej) [19]

· wprowadzenie w roku gospodarczym 1988/1989 opłaty współodpowiedzialności z tytułu produkcji zbóż. Pobierano ją z góry, zwracając w całości tylko wtedy, gdy produkcja zbóż ogółem nie przekroczyła 160 mln. ton,

· reforma funduszy strukturalnych w państwach EWG o najniższym poziomie PKB na mieszkańca (Grecji, Irlandii, Hiszpanii i Portugalii.) [20]

 

2.2.2 Finansowanie działań okresu polityki „drobnych kroczków”

 

W okresie budżetowym 1989-1993 uruchomiono 6 wielkich programów, na które przeznaczono dwukrotnie więcej środków niż na politykę strukturalną w poprzednim okresie budżetowym (wzrost z 17 % w 1989 r. do 31 % w 1993 r.).[21]

Pomimo że bezpośrednio z rolnictwem związany był tylko program „5 a” i

„5 b”, to jednak znaczna część środków uruchomionych w ramach w ramach największego programu dotyczącego wspierania państw opóźnionych w rozwoju, trafiła do regionów wiejskich.

Okres polityki „drobnych kroczków”, która nie doprowadziła do zrównoważenia rynków rolnych, na których występowała nadmierna podaż, zakończył się, gdy po kilkuletnich dyskusjach zaczęto w 1992 r. wprowadzać Plan Mac Sharry’ego.

 

Plan Mac Sharry’ego

 

Jego autorem był ówczesny komisarz do spraw rolnych McSharry, który w kontekście międzynarodowych nacisków oraz ogromnych wydatków związanych z nadprodukcją rolną Wspólnoty zaproponował kompleksową reformę.

Miała ona polegać na zastąpieniu obecnych mechanizmów utrzymywania cen, bezpośrednią pomocą dla rolników.

Plan ten polegał zatem nie na zaniechaniu, ale na zmianie instrumentów i form wspierania rolnictwa Unii. Oczekiwano, że reforma ta spowoduje obniżenie zarówno wielkości produkcji na rynkach rolnych z nadprodukcją oraz obniżkę cen produktów rolnych w krajach członkowskich.[22]

 

2.3.1 Najważniejsze cele Programu McSharry’ego

 

Najważniejszymi celami planu McSharry’ego było:

· zrównoważenie rynków rolnych UE,

· poprawa konkurencyjności rolnictwa UE,

· ekstensyfikacja gospodarowania, mająca na celu ochronę środowiska i zmniejszenie nadwyżek rolnych,

· redystrybucja środków dla rolnictwa między większą liczbę gospodarstw rolnych (przed wprowadzeniem programu 20 % najsilniejszych gospodarstw otrzymywało 80 % środków budżetu UE),

· zachowanie niezbędnej liczby gospodarstw rolnych.[23]