Понятие административного процесса как вида юридического процесса

Вопрос о сущности административного процесса представляется одним из самых дискуссионных в юридической литературе и в законодательном плане Это связано и с объемностью административно-правового массива, и с неразвитостью законодательства в этой сфере Следует признать, что в целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не разрешена ни в теоретическом ни в законодательном плане Об этом, в частности свидетельствует тот факт, что начиная с 60 - х годов ведется непрекращающаяся дискуссия по этому поводу В результате сложилось два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существование

1 Административный процесс рассматривается как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления государства Это означает, что под понятие административного процесса подпадает совокупность всех действий, совершаемых органами управления (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений Именно поэтому административный вопрос считается специальным способом осуществления исполнительной власти Уголовный и гражданские процессы рассматриваются как формы реализации1 правосудия Несмотря на то,ч то деятельность органов исполнительной власти упорядочена и регламентирована соответствующими процедурами, ее трудно признать административным процессом (напр Лицензирование - упорядоченная деятельность) Сторонники этой концепции - проф Сорокин, проф Горшенев, проф Бахрах, проф Лунев А Е

Высказывание последнего наиболее ярко характеризуют эту концепцию "Административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов. Эта точка зрения связана, на мой взгляд, прежде всего с тем, что административный процесс рассматривался как способ реализации такой формы деятельности государства как государственное управление В то время как уголовный и гражданский процессы рассматривались как способ реализации правосудия как формы деятельности государства В настоящее время изменилась законодательная база, что делает необходимым корректировку рассмотренной позиции Действующее российское законодательство не содержит основы для того чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных управленческих действий Практически речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах Н Г Салищева в своей работе "Административный процесс в СССР" отмечала, что регламентация осуществления органами государственного управления возложенных на них прав и обязанностей охватывается понятием административного производства (а не процесса, как считают сторонники "широкого" подхода к пониманию сущности административного процесса) По сути позиция Салищевой представляется верной Единственное, на что хотелось бы обратить внимание - это на термин "производство" Законодательная практика рассматривает процесс как понятие более широкое, чем производство Так, в соответствии с гражданско-процессуальным кодексом гражданский процесс складывается из искового производства ст 113-230, производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений ст 231-244, особого производства ст 245-281 Уголовно-процессуальный кодекс также дает основания выделять в уголовном процессе производства в суде первой инстанции, производство в кассационной, надзорной инстанциях Отсюда следует, что для большей ясности регламентацию любых управленческих действий следует рассматривать именно как административную процедуру (порядок) Так, в административном порядке осуществляется в предусмотренных случаях Государственное лицензирование отдельных видов деятельности Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими и физическими лицами указанного в нем вида деятельности Понятно, что весьма важно иметь тщательную регламентацию процедуры получения лицензии Но это не дает оснований именовать ее административным процессом Исполнительные органы осуществляют некоторое регистрационное функции Важность этой процедуры очевидна предприятие создано с момента его государственной регистрации, право собственности на недвижимое имущество возникает только с момента регистрации Все эти варианты деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурные, но не процессуальные Они служат целям организации повседневной работы исполнительного аппарата, т е происходит правоприменение в позитивном смысле Т е нельзя согласиться с этим подходом

2 Существует и иное понимание административного процесса Оно базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность как на чисто юрисдикиционную Впервые эта концепция прозвучала в работе НГ Салищевой "Административная юстиция в СССР" в 1964 году Именно она впервые определила, что административный процесс - это рассмотрение споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения Совершенно обоснованно было отмечено, что едва ли правильно распространять рамки действия процессуальных норм на "нормальную", "позитивную" деятельность администрации, а следовательно на порядок разрешения всех без исключения индивидуальных дел (именно так происходит при ином понимании сущности адм. процесса) Так называемое "узкое" понимание административного процесса аналогично содержанию "понятий уголовный и гражданский процесс" В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским, уголовным, административным делам

Попробуем выделить некоторые основные черты административного процесса.

1 Так же как и любой юридический процесс, адм процесс представляет собой государственно-властную деятельность Наиболее ярко это проявляется тогда, когда спор между участниками административных правоотношений рассматривается в порядке

административного судопроизводства - реализуется судебная власть как одна их форм деятельности государства

2 Административный процесс - динамическое понятие, содержание которого включает деятельность государственных органов и иных участников процесса, последовательно проходящую определенные этапы

3 Административный процесс - метод разрешения спора между участниками административных правоотношений, причем бремя доказывания в этом споре лежит на властной стороне

4 Административный процесс представляет собой деятельность по совершению операций с нормами права Причем в качестве объекта таких операций выступают одновременно нормы материального и процессуального права

5 Административный процесс представляет собой деятельность, результаты которой обязательно оформляются в соответствующих процессуальных документах В качестве примера можно привести протокол о совершении адм правонарушения, решение о привлечении к адм ответственности и применении мер адм взыскания, решение судьи по жалобе и т д

Подведем итог Оба варианта определения сущности адм процесса имеют сходные черты индивидуальный характер дел, их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения, предложений, заявлений и жалоб граждан" от 4 марта 1980 г установлен единый порядок рассмотрения, предложений, заявлений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор имеется лишь в последнем случае, т е когда гражданином обжалуется незаконное действие администрации) и т п Однако имеются и существенные различия в содержании процесса, понимаемом как правоприменение в позитивном смысле и юрисдикционном процессе Во-первых, как административно-процессуальная рассматривается деятельность не

связанная с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, Либо эта деятельность обязательно связывается с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности правоохранительные действия если их предмет не составляет конкретный административно-правовой спор

'Во-вторых, при юрисдикционном административном процессе дается правовая оценка поведения сторон возникшего спора В то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (выдача лицензии) либо вообще отсутствовать (подготовка управленческого решения)

В-третьих, при осуществлении административной юрисдикции принуждение -возможный результат разрешения административно-правового спора Административные процедуры лишены этого признака

Сформулируем на основании изученных признаков определение административного процесса в "узком" смысле, на который будем опираться в ходе дальнейшего изучения курса

I Административный процесс - это урегулированная нормами административно-процессуального права деятельность государственных органов и иных участников процесса, направленная на разрешение возникшего административно-правового спора и применения к виновной стороне мер административной или иной юридической ответственности

Административная юрисдикция

С юрисдикционной деятельностью связывают чаще всего правосудие, а также именно с административно юридсдикционной деятельностью деятельность органов государственного управления по разрешению правовых конфликтов Причем трактовка понятия юрисдикция получала каждый раз отраслевую окраску в зависимости от предмета рассмотрения (уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная и тд) Естественно, рассмотрение уголовных дел судом имеет свои особенности, юрисдикционная деятельность арбитражных судов - иные специфические признаки Но всех их объединяет одно - юрисдикционный способ охраны общественных отношений, заключающийся в рассмотрении компетентным органом

юридического дела по существу и принятие по нему государственно-властного решения Возникает вопрос к какому из видов государственной деятельности относится юрисдикция? Разрешение правовых конфликтов традиционно связывается с судебной деятельностью, с

правосудием, Эго вполне обоснованно, поскольку действующее законодательство возлагает на суды осуществление юрисдикции по определенным категориям дел Правосудие, безусловно, является наиболее совершенным способом юрисдикционной защиты интересов государства, личности Однако действующее законодательство предоставляет юрисдикционные полномочия и другим субъектам - органам государственного управления В соответствии с КоАП РФ значительное число государственных органа получили право осуществлять юрисдикцию Следует согласиться с определением понятия "юрисдикция", данное АП Шергиным, в соответствии с которым юрисдикция, равно как и правоприменение в целом, представляет собой деятельность, содержание которой являются сбор, исследование и оценка информации и принятие решения Компетентный орган устанавливает прежде всего факты, имеющие юридическое значение (совершение определенного правонарушения, невыполнение юридической обязанности и т д) Причем в юрисдикционном процессе установление данных фактов является не только правом, но и обязанностью органа, рассматривающего дело по существу Аналогичные нормы имеются в нормативных актах, регулирующих порядок осуществления гражданско-правовой и уголовно-правовой юрисдикции Неполнота исследования фактов, входящих в предмет доказывания по делу, влечет отмену принятого на основе такого исследования решения Исследованию и оценке подлежат не только обстоятельства дела, его решение невозможно без соответствующей нормативной основы Такие действия, получившие наименование правовой квалификации, являются обязательным элементом правоприменения в юрисдикционной деятельности Для разрешения юридического дела недостаточно констатации наличия или отсутствия события (правонарушения, спора), требующего юрисдикционного вмешательства Необходимо принятие решения по делу юрисдикционного акта, который обоснованно рассматривается учеными в качестве одного из самостоятельных видов правоприменительных актов Отличительной особенностью данного акта является то, что посредством его реализуется принудительное воздействие права на участников общественных отношений/

Такова характеристика юрисдикции как правоприменительной деятельности Однако это качество не раскрывает всей сущности этого правового явления В реальной жизни нередки случаи, когда правовая норма и фактическая ситуация находится в противоречии между собой Именно тогда становится необходимо вмешательство компетентных государственных органов Именно тогда юрисдикция проявляется как правоохранительная деятельность Рассмотрим основные признаки, характеризующие юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности Во-первых, это наличие правового спора Это означает, что рассмотрение и разрешение юридических дел, обусловленных позитивными обстоятельствами, не охватывается юрисдикционной деятельностью Юрисдикция возникает лишь тогда, когда необходимо решать спор о праве, о нарушении правовых предписаний Эта точка зрения на природу юрисдикции не единственная, но мы будем исходить из того, что потребность в юрисдикционной защите появляется лишь в случаях, если возник спор о праве либо нарушены правовые предписания

Вo вторых, наличие особой процессуальной формы в рамках которой осуществляется юрисдикция Следует заметить, что наиболее детально регламентирована судебная юрисдикция

В-третьих, наличие состязательной процедуры разрешения дела Этот признак предполагает, что стороны в споре не являются пассивными наблюдателями, решения своего дела юрнсдикционным органом Они вправе защищать свои интересы, представлять доказательства, заявлять ходатайства и т д

В-четвертых, наличие юрисдикционного акта Юрисдикция как процесс не самоцель, а способ разрешения правовых конфликтов Итогом его является принимаемое по результатам рассмотрения дела решение, те акт применения нормы права к конкретному случаю, те юрисдикционный акт

Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками Вместе с тем это самостоятельный вид правоохранительной деятельности Различные виды правонарушении в сфере государственного управления обусловливают необходимость применения юрисдикционных способов защиты общественных отношений В отличие от иных

видов юрисдикции, административная нередко осуществляется тем же субъектом, в компетенцию которого входит выявление, установление фактических обстоятельств административного правонарушения Более того в КоАП РФ предусмотрена глава «Предмет доказывания», где органу предписано установить определенный перечень обстоятельств спора и четко намечена тенденция на расширение компетенции судов осуществляющих разрешение и рассмотрение споров об административных правонарушениях - С учетом сказанного следует различать административную судебную юрисдикцию (административную юстицию) и административную юрисдикцию, осуществляемую иными уполномоченными органами государства Несмотря на различие в органах, осуществляющих юрисдикционную деятельность можно выделить общие признаки характерные для административной юрисдикции как вида юрисдикции Так, предметом рассмотрения и разрешения в рамках административной юрисдикции являются дела об административных проступках, дела, вытекающие из административных правоотношений Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятие решения по ним подчиняется определенной процедуре Ее детальная регламентация - весьма актуальная и непростая задача Административная юрисдикция как правоприменительная деятельность завершается,принятием специального правового акта Сказанное позволяет определить административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и суда, охватывающую рассмотрение дел об административных правонарушениях, либо дел, вытекающих из административных правоотношений и принятие решений по ним в установленных законом формах и порядке