Особое мнение судьи кс РФ А. Л. Кононова

Анатолий Леонидович. Судя по всему текста особого мнения, жутко возмущен ПКС и его несправедливостью. Куча риторических возмущенных вопрос по всему тексту

1. Необоснованность прекращения КС проверки конституционности всех остальных, кроме статьи 18, оспариваемых положений закона, главными из которых являются возможность роспуска ЗО субъекта РФ в случае повторного отклонения предложенной кандидатуры, право назначения исполняющего обязанности ВДЛ субъекта РФ непосредственно Президентом РФ и возможность отстранения главы региона в связи с утратой доверия Президента. КС мотивирует недопустимость жалоб в этой части тем, что оспариваемые нормы якобы не применялись и не могли применяться, признавая применение в конкретных делах только статьи 18.

Порядок назначения ВДЛ субъекта РФ не может быть оценен с точки зрения его конституционности в отрыве от всей совокупности норм, призванных, по намерению законодателя, заменить прямые выборы ДЛ населением региона..

2. Права граждан избирать и быть избранными в ОГВ, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18).

Прямые выборы ВДЛ субъектов РФ были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации законодательных и ИОГВ субъектов РФ, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции РФ. Из норм Конституции, из международной практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод.

Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов РФ примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и министров, СФ - представительный и законодательный орган и гораздо больше аналогий у главы субъекта РФ с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами

Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента РФ, с тем чтобы он назначал остальных. Новый механизм лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица.

3. КС ранее прямо и недвусмысленно называл конституционные основания права граждан избирать. Но теперь он почему-то не нашел в Конституции таких оснований вообще, хотя текст Конституции остался прежним.

Аргументация КС, если это можно назвать так, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях КС, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения, конечно, можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права.

5. Конструкция "наделения полномочиями" юридически непонятна и некорректна. Очевидно, что данное лицо не может "наделяться" полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющие его органы ими не обладают. Региональный парламент здесь представлен исключительно лишь для создания видимости легитимизации должностного лица субъектом РФ, а весь процесс, по сути, есть назначение должностного лица Президентом, т.е. федеральной властью.

Самостоятельная ветвь исполнительной власти субъекта РФ просто превращается в подразделение федеральной структуры. Суверенитет, целостность, единая система государственной власти и централизация управления характерны для унитарного государства. Трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма (и в Конституции РФ тоже).

Единство системы государственной власти не иерархически-однородное и не всепоглощающее, а лишь частичное, ограниченное определенными пределами функциональных связей. Из этих положений вовсе не вытекает, что федеральная власть может самостоятельно, по своему велению формировать ОИВ субъекта РФ как часть, элемент или звено собственной территориальной структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Это лишь для ФОИВ.

Формирование субъектом РФ своих ОГВ, в том ИОГВ, власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству. Еще более сильно это подтверждает относящееся к ОКС положение части 2 статьи 11 Конституции, прямо утверждающее право субъекта РФ самому образовывать свои органы, осуществляющие государственную власть на его территории. Федеральный законодатель, таким образом, превысил свои конституционные полномочия и присвоил не принадлежащую ему компетенцию вопреки основам конституционного строя.

6. В Конституция закреплены только два полномочия Президента в отношении субъектов РФ. Если предположить, не предусмотренные Конституцией полномочия Президента, поскольку он является представителем всего народа, могут быть беспрепятственно расширены ФЗ, то зачем тогда вообще нужна Конституция?

7. В ПКС есть пассаж с обращением к международным документам. Однако вряд ли можно найти подтверждение этому в международной практике, прежде всего потому, что для федеративных отношений это беспрецедентный случай в мире.

Весьма показательно заключение Европейской (Венецианской) комиссии "За демократию через право" о проекте (он, кстати, практически не изменился) оспариваемого ФЗ, которое, несомненно, было известно КС.

Предлагаемая реформа, как дипломатично отмечает Комиссия, доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.

Особую озабоченность у Комиссии вызывают последствия законопроекта для Совета Федерации, и эту озабоченность нельзя не разделить. Основные задачи Совета Федерации, отмечает Комиссия, состоят, согласно статьям 101 и 102 Конституции РФ, в контроле за деятельностью федерального правительства и, особенно, Президента. Однако половина членов Совета Федерации назначается ВДЛ субъектов РФ, и если эти должностные лица сами назначаются Президентом и могут быть отрешены им от должности в любой момент в случае утраты доверия, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом. В этом случае возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей.

Согласно выводу Венецианской комиссии в России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.

Аналогичные выводы содержатся и в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 22 июня 2005 года о выполнении Российской Федерацией своих обязательств.

И чтобы уже окончательно все было понятно с оценкой оспариваемого закона с точки зрения стандартов западной демократии, приведем мнение известного немецкого конституционалиста Отто Люхтерхандта, который прикладывает подобную ситуацию к США для борьбы с международным терроризмом. Такая инициатива была бы оценена как массированная атака президента на Конституцию, федеративное устройство страны, как явная политика президента использовать страх общественности для укрепления собственной власти. Конгресс бы единогласно отклонил такой законопроект, начал бы процедуру импичмента и принудил бы президента к добровольной отставке. Некоторые люди высказали бы предположение, что президент потерял разум и ему нужно лечиться. Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германии, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована. До включения в этот процесс КС дело даже бы не дошло. Такие инициативы рассыпались бы в самом начале, более того, и в США и в ФРГ они политически просто немыслимы.

24)ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 марта 2007 г. N 3-П

 

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.

установил:

1. Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривают конституционность ряда положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", а именно:

пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;

части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.

1.1. На основании приведенных положений Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" Московская городская избирательная комиссия решением от 26 апреля 2005 года отказала в регистрации Московской городской региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации со ссылкой на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым 15 из 17 вопросов, предлагавшихся для вынесения на референдум Российской Федерации, были признаны не соответствующими требованиям пунктов 6 и 7 части 5, а также частей 6 и 7 статьи 6 названного Федерального конституционного закона. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 апреля 2005 года, которым было утверждено это заключение, уполномоченные представители Московской городской региональной подгруппы - граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас обжаловали в Верховный Суд Российской Федерации как противоречащее действующему законодательству и нарушающее право граждан на участие в управлении делами государства путем участия в подготовке и проведении референдума Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации решением от 2 июня 2005 года отказал в удовлетворении их требования, согласившись с заключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе в отношении признания некоторых вопросов референдума противоречащими Конституции Российской Федерации, ограничивающими, отменяющими или умаляющими общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определением от 28 июля 2005 года оставила данное решение без изменения.

Как утверждают заявители, положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2), 55 (часть 3), 94, 105, 106, 108 и 114 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительными органами, позволяет запрещать вынесение на референдум Российской Федерации какого бы то ни было вопроса, касающегося федерального бюджета и обязанностей государства нести соответствующие расходы, при том что любой вопрос так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства. Часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", по мнению заявителей, противоречит статьям 19, 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку допускает расширительное и произвольное толкование правоприменительными органами содержащихся в ней требований. Противоречие статьям 2, 10, 11, 19, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации положения части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" заявители усматривают в том, что в соответствии с ним Центральная избирательная комиссия Российской Федерации наделяется полномочием, которое, как они полагают, может принадлежать только обладающим соответствующей компетенцией конституционным органам государственной власти.

1.2. В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постоянным представителем Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. По ее мнению, ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не решен вопрос, вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов.

Конституционный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения данного ходатайства.

Провозглашая Российскую Федерацию правовым государством, в котором права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью и обеспечиваются правосудием, Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению к федеральным конституционным и федеральным законам, не допускает существование нормативных правовых актов, соответствие которых Конституции Российской Федерации не подлежит судебной проверке в порядке предусмотренных ею видов судопроизводства (статья 1, часть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статьи 10, 15 и 18; статья 118, части 1 и 2; статья 120).

Положения статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1) и 120 предполагают, что объектом проверки Конституционного Суда Российской Федерации как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции Российской Федерации, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации, являются, в частности, все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. Об этом свидетельствует и использование в указанных статьях Конституции Российской Федерации, а также в ее статьях 71 (пункт "а"), 90 (часть 3) и других термина "федеральный закон", которым, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации: согласно подпункту 61 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей названного Федерального закона термин "федеральный закон" означает федеральный конституционный закон и федеральный закон.

Принимаемые на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции Российской Федерации, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, что неоднократно подтверждено Конституционным Судом Российской Федерации при рассмотрении обращений о проверке конституционности положений ряда федеральных конституционных законов (Постановления от 11 июня 2003 года N 10-П и от 6 апреля 2006 года N 3-П, определения от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 4-О и от 27 декабря 2005 года N 491-О). При этом из статей 118, 120 и 125 - 128 Конституции Российской Федерации, определяющих в том числе объем судебного конституционного контроля, вытекает требование о разрешении в порядке конституционного судопроизводства всех споров, являющихся по своей юридической природе и значению конституционными.

1.3. Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются приведенные положения пункта 6 части 5 и части 7 статьи 6, а также части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в системной связи с положением ее части 17, определяющим механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии вопросов референдума требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона.

2. В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшее непосредственное выражение власти народа - референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1, 2 и 3).

Референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 июня 2003 года N 10-П, высшими формами непосредственной демократии, которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; статьями 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 3, 32 (части 1 и 2) и 71 (пункты "а", "в") обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено как при осуществлении права участвовать в референдуме, так и при осуществлении избирательных прав; устанавливая регламентацию соответствующих прав, федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не менее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии. Референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).

Следовательно, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

3. Согласно статье 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Закрепляя в данной статье, а также в статьях 84 (пункт "в"), 92 (часть 3) и 135 (часть 3) конституционно значимые требования к институту референдума, Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает процедуру проведения референдума Российской Федерации и не определяет, какие вопросы могут выноситься на референдум (за исключением проекта новой Конституции Российской Федерации), а также не называет государственные органы, призванные обеспечивать его проведение (за исключением Президента Российской Федерации, который назначает референдум). Как следует из указанных статей Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71, 72 и 76 (часть 1), институт референдума в строгом соответствии с его конституционными основами должен быть урегулирован в федеральном конституционном законе, которым определяются требования к форме и содержанию вопросов, выносимых на референдум, к его организации и проведению. При этом федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.

Устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель предусмотрел в статье 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", что на референдум Российской Федерации могут выноситься вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4), и одновременно перечислил вопросы, которые на референдум выноситься не могут, назвав в их числе вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета и вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (пункт 6 части 5).

3.1. Выявляя особую правовую природу федеральных законов о федеральном бюджете, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П указал следующее.

В силу принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную утверждение бюджета, установление состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Как вытекает из статьи 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 10, 76 (часть 1) и 106 (пункт "а"), федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти - самостоятельная сфера правового регулирования, отнесенная к ведению Российской Федерации, а юридической формой, в которую он облекается, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете.

Социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов: федеральный бюджет (а следовательно, и проект федерального закона о нем) разрабатывается и представляется Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации (статья 114, пункт "а" части 1), тогда как проекты остальных федеральных законов в соответствии со статьей 104 (части 1 и 2) помимо Правительства Российской Федерации могут вносить в Государственную Думу Президент Российской Федерации, Совет Федерации и члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в данной статье субъекты законодательной инициативы; федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106, пункт "а"), при том что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.

Об особой значимости федерального бюджета свидетельствует также возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей обеспечивать исполнение федерального бюджета и представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (что в отношении каких-либо других федеральных законов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено), а на Счетную палату - обязанность осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (статья 101, часть 5; статья 102, пункт "и" части 1; статья 103, пункт "г" части 1; статья 114, пункт "а" части 1).

Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.

3.2. Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Закрепленное непосредственно Конституцией Российской Федерации понятие "финансовые обязательства государства" употребляется в Федеральных конституционных законах "О Правительстве Российской Федерации" (часть пятая статьи 36) и "О референдуме Российской Федерации" (пункт 6 части 5 статьи 6), однако содержание этого понятия в них не раскрывается.

Поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование - предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71, пункты "а", "в", "ж"; статья 76, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), постольку и конкретизация указанного конституционного положения - имея в виду, что понятие "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, - осуществляется федеральным законодателем.

В частности, федеральный законодатель относит к финансовым обязательствам Российской Федерации не только указанные в статьях 75 (часть 4) и 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации государственные займы, по которым, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, возникают обязательства Российской Федерации как заемщика и которые представляют собой форму государственного долга Российской Федерации и источник финансирования дефицита федерального бюджета, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год (статьи 6, 89, 94, 97 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Включение в понятие "финансовые обязательства Российской Федерации" именно бюджетных, а не любых расходных обязательств Российской Федерации продиктовано тем, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Если же требуется корректировка объема расходных обязательств, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Вместе с тем федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1).

4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы, поскольку они имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений, которые, согласно статье 83 названного Федерального конституционного закона, общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории Российской Федерации и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

5. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный Федеральный конституционный закон (часть 13 статьи 15) относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в его статье 6.

Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.