Правовое обеспечение развития городов: сложности и проблемы

В своей практике мы столкнулись с тем, что момент перехода от советской системы градоуправления к постсоветской сопровождался процессом лавинообразного издания законодательных актов, как правило, повторяющих соответствующие акты европейских стран, особенно в области муниципализации и самоуправления, и, как выяснилось позже, фактически не действующих в практике городского управления на Украине и в России.

Возникающее противоречие между добротно составленными, опирающимися на мировой опыт юридическими документами и их реализацией заставляет задуматься о самом феномене правового регулирования. На каких принципах, этических или теоретических, должен строиться юридический документ, или он должен опираться на опыт решения подобных задач в других странах и регионах, или же быть следствием осознания и формализации некоторой практики преодоления затруднений и конфликтов именно в данной социально-культурной среде и конкретном историческом времени?

Юристы, с которыми нам приходилось обсуждать эту проблему при подготовке законодательных документов для городского регулирования, все как один стояли на точке зрения, что правильный закон первичен и его применение неминуемо обеспечивает правильное правовое поведение граждан и администраторов. Вся сложность, говорили они, заключается в обеспечении соблюдения законов, в разработке действенных мер поощрения и наказания. Аргументы типа того, что закон действует тогда, когда он соответствует складывающимся отношениям и регулирует их, воспринимались как проявление юридической безграмотности или нигилизма.

Эксперты международных комиссий, оказывающие консультативную помощь в вопросах законодательства в странах СНГ, уже столкнулись с этой дилеммой: предлагать правильные, отвечающие последним представлениям о правах человека и хорошо работающие в других странах законы для применения их в нашем законодательстве при некоторой трансформации их в соответствии с местными условиями или пытаться разобраться, какие реальные процессы происходят в постсоветских странах и какими юридическими актами их можно регулировать. Например, статья Р.Муди о системе прописки, существующей на Украине, и ее соответствии Конституции Украины и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод есть, на наш взгляд, попытка указать на характерные феномены советской действительности, которые требуют не только юридического, но и социокультурного исторического анализа [4].

В начале 90-х годов на Украине, как и в России, наблюдался бум вокруг темы муниципализации. Проводились конференции, стали открываться группы по обучению соответствующим специальностям и даже вузы (в Киеве был открыт Институт муниципального управления), городские администрации заказывали программы муниципализации, а в собственной истории обнаруживались давние традиции городского самоуправления.

В конце 90-х годов этот бум закончился, интерес городских властей к этой теме упал. Как заметил в беседе об этом феномене Б.Л.Ерофалов, «период муниципального романтизма окончился». Смеем полагать, что у администрации городов интерес к этой теме прикрывал, прежде всего, борьбу за перераспределение властных полномочий между центром и местами, и после того, как этот процесс был завершен, тема для них перестала быть актуальной.

Однако весь этот ажиотаж вокруг самоуправления и муниципализации был вовсе не напрасен – он дал возможность начать обсуждать проблему форм существования постсоветского города, а эта проблема, как нам представляется, еще далеко не осознана и тем более не сформулирована. Ведь мы живем в «неописанной стране», и степень этой непроявленности только сегодня начинает обозначаться. Почти столетие усиленного вымарывания истории и уничтожения элиты не может не сказаться на самосознании и самоидентификации народа.

В чем суть проблемы? Советский город, с одной стороны, целиком искусственное сконструированное образование, а с другой – он создавался поверх живой тысячелетней традиции, и с тем, что из этого получилось, разобраться совсем не просто.

На Украине, в силу путей ее исторического развития, города имеют разные традиции управления и жизни (европейскую, основанную на магдебургском праве, войска запорожского и его «полковых городов», слободскую, имперскую и, наконец, советскую), и в разных городах страны они проявляются по-своему. Так, никто не спутает, например, городок Галиции с таким же по размерам городком Слобожанщины: и уклад жизни, и ее пространственное оформление, и отношение к городской власти – все различное. Такая же ситуация сложилась и в России. Но все равно матрица советского города отличает его от городов других стран мира.

Если изучить процессы, происходящие в городах мира, то может показаться, что они подобны как в европейских, американских, так и в постсоветских городах (рост преступности, уход богатых из центров в пригороды, нехватка бюджета, коррупция, растущая отчужденность между жителями, экологические проблемы и т.п.). Однако за этими сходными явлениями стоят разные структуры отношений.

Если в европейских городах эти структуры складывались веками, когда за счет преодоления конфликтов появлялись новые формы отношений и правовых регуляторов, то в советском городе они строились заново, как бы на пустом месте. Если в западных городах и есть кризис, о котором пишут социологи, юристы, политики (в 70-е годы даже модно было писать о смерти городов), то, на наш взгляд, это кризис очередного этапа развития, связанный с превращением мира в единое по системе коммуникативных отношений и одновременно разделенное по территориальным, национальным и культурным интересам общество. Вся структура западного права включает в себя следы исторических этапов появления новых форм отношений и является эволюционной по своей природе. Муниципальные формы жизни и муниципальное право эволюционировали еще от римских муниципий, и вместе с развитием муниципального права становились формы административного, гражданского, экономического права.

Если же обратиться к структурам советского общества и советского права, то обнаружится, что они созданы революционным путем и по сути являются только государственно-административными. У советского общества нет структуры, а есть иерархия мест, административно обозначенных, через которые как бы «протягивалось» население страны, и прикрепленность к месту ничем, кроме воли чиновников, не подкреплялась. Все формы общности людей – соседские, религиозные, корпоративные – были сознательно разрушены. Об этом феномене уже неоднократно писалось, например, в книгах А.Зиновьева и многих других авторов.

Во второй половине XIX – начале XX веков в Российской империи начали складываться и законодательно закрепляться формы городского и местного самоуправления. И в период совершения большевистской революции они в виде так называемых Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов были единственной властью в стране. В советской историографии тщательно замалчивался тот факт, что в 1918 году все законодательные инициативы и бюджет принадлежали городам, а не центральной власти. В 20-е годы произошел переход к жестокой централизации, а города полностью потеряли самоуправление.

В 1928 году вышла работа Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», значение которой сопоставимо с капитальным трудом в области городского самоуправления [1]. Она содержала обобщение мирового и российского опыта по всем аспектам городской жизни и управления. Автор зафиксировал то отступление от принципов городского самоуправления, которое последовательно проводилось советской властью. Эта книга настолько прочно была «забыта», что до недавнего времени даже специалисты-градостроители ничего о ней не знали, и ни в каких списках литературы о городе она не значилась. Л.А.Велихов стремился провести доктрину о согласовании интересов и разделении функций города и центра на фоне явной утери городом своей организационной специфики и самостоятельности. В этом труде город последний раз в советской культуре предстает во всей сложности своих структур и функций как субъект хозяйственной, финансовой и правовой деятельности.

Географ А.Е.Левинтов в своей работе «Основания размышлений о системном мифе власти в советских и постсоветских городах» выделил основные характеристики советского города [2]. В этой статье показано, как после постановления Московского Совета рабочих и красноармейских депутатов по жилищному и земельному вопросам, вышедшего летом 1918 года и содержащего, в частности, такой раздел, как «Положение о муниципализации жилищ и земель в гор. Москве», начался процесс деструктуризации городского населения. Практически было уничтожено право собственности на жилье, началось перераспределение административным путем всего жилого фонда. В ходе реализации этого постановления был совершен исторический переворот в сознании советских людей – структурные единицы городской жизни были заменены количественными нормами. Последовательное введение количественного нормирования (в виде квадратных метров жилой площади, количества коек в больницах или мест в театре на душу населения и т.д.) стало основой градорегулирования. Этот принцип не изжит сегодня ни из практики бюджетного финансирования и распределения жилья, ни из сознания администраторов. Право на жилище было, по сути, заменено правом на получение квадратных метров жилой площади. Возможность перераспределения или изменения места проживания по инициативе граждан пресекалась действием института прописки.

Другим фактором атомизации населения служила идеология и практика примата интереса промышленного производства над другими аспектами жизни людей. Миллионы человек перебрасывались с места на место и концентрировались вокруг крупных промышленных строек, живя в бараках и десятилетиями ожидая, когда наступит очередь получить положенные квадратные метры жилья. Это привело к тому, что в советских городах исчезли все формы устойчивых сообществ (кроме производственных коллективов) и ни о каком чувстве хозяина и гражданина своего города говорить не приходилось.

Мы не будем больше углубляться в особенности советского города и отсылаем интересующихся к упомянутой статье А.Е.Левинтова, а попробуем теперь сосредоточиться на вопросе о том, как вернуть постсоветским городам их городское содержание.

Основой местного самоуправления является «территориальное сообщество», но, исходя из вышесказанного, таких сообществ на территории бывшего Советского Союза быть не может, а есть некоторое количество граждан, прописанных на административно обозначенной территории.

Целью принятия законов о самоуправлении на Украине было изменение жесткой вертикали власти, и только следующим шагом, как сказал президент Украины, – разработка концепции Муниципальной реформы [5, с.9], то есть на самом деле в республике еще нет достаточного представления о содержании и механизмах перехода к иной модели городской жизни и развития.

Можно обсуждать несколько вариантов стратегии реформы: традиционную для советского человека стратегию революционного переворота, то есть отменить все советское и ввести все передовое (такой путь, как уже показал советский опыт, требует огромного репрессивного аппарата и физического уничтожения элиты – носителей норм развития); эволюционную – за счет снятия ограничений все само собой образуется, но неизвестно когда и в каких формах; и, наконец, программную – совместить естественные процессы и техническое воздействие в рамках четких представлений о целях, шагах, критериях и тому подобном.

Конечно, наиболее разумной представляется программная организация реформы, но проблема в том, что программа не может разрабатываться и реализовываться в административных формах, а других на Украине, как и в России, нет.

В европейской культуре вследствие ее долгого эволюционного становления все формы регулирования как бы «нарастали послойно» и действуют теперь сообща, а в советском обществе была оставлена одна – административная (подкрепленная соответствующей организацией коммунальной жизни – через производственные коллективы). Но как теперь восстановить весь спектр форм регулирования? Об этом даже помыслить еще трудно.

Большая надежда возлагается на реформирование избирательного права, но выборы – очень древний механизм, работающий в рамках сообществ и регулирующий отношения в них. Вне этих рамок выборы есть фикция и средство манипулирования. Ведь еще неизвестно, кому принадлежит реальная власть в городах и регионах, а то, что криминальные структуры начинают успешно использовать механизм выборов для легализации своей власти, уже очевидно, как показало недавнее избрание мэрами ряда российских городов лиц с криминальным прошлым и настоящим.

Административные должности подлежат назначению, а не выборам. Тем более нельзя выбрать организаторов культурных преобразований. Традиционный механизм для этого – конкурсы. Программы же – это вообще иная форма управления, они реализуются командами разработчиков и требуют особых форм воспроизводства. Программы (если они программы по сути, а не на словах бюрократов) – очень длительные по своей жизни образования и не могут зависеть от сроков избрания на пост или назначения на должность определенных лиц. В европейской юридической практике этот момент современных технологий управления осознан, и в законодательстве программы стали выступать особым субъектом права [3], но на Украине эту проблему даже не обсуждают.

Выйти из одномерности административной действительности представления города можно, двигаясь в следующих направлениях:

– создание первичных структурных единиц города на базе общественных групп, в первую очередь соседского типа, и юридического обеспечения их деятельности;

– создание механизмов действия конкурсной и программной форм предъявления и реализации инициатив по развитию города, в том числе финансовых, предпринимательских, инфраструктурных.

Литература к этой части:

1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства.– М.; Л., 1928.

2. Левинтов А.Е. Основания размышлений о системном мифе власти в советских и постсоветских городах //Вопросы методологии.– 1995.– N1–2.– С.24–34.

3. Кнiпер Ральф. Тези про розвиток цивiльного i економiчного права в вропi //Укра нський правовий часопис.– Вип.1.– С.5–7.

4. Мудi Рiчард. Система прописки в свiтлi Конституцi Укра ни i вропейсько конвенцi прав людини //Укра нський правовий часопис.– Вип.1.– С.18–25.

5. Президент про мунiцiпальну реформу //А.С.С.– 1997.– N2.