Глава 2 Открытость государственных органов

Сущность понятия «открытость», основные элементы, нормативно-правовые акты

 

Для демократического государства основополагающей ценностью должна являться возможность взаимодействия граждан с органами власти. Иначе говоря, при демократии должен функционировать принцип открытости.

Данный подход обуславливает необходимость создания механизмов прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи.

Для повышения открытости органов власти, Президентом РФ был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Позднее задачи, установленные федеральным законом, были конкретизированы Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В Указе были поставлены следующие задачи:

· улучшение доступности и качества официальных сайтов органов власти;

· наличие актуальной информации о деятельности органов власти и порядка предоставления государственных услуг, используя фоициальный сайт;

· усиление прозрачности и подотчетности управления государством;

· наличие общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

 

Для повышения эффективности государственного управления проводится работа по следующим направлениям:

· мониторинг официальных сайтов органов власти;

· размещение общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

 

Информационная открытость государственных органов является одним из основных направлений работы «Открытого правительства».

Удовлетворённость граждан качеством государственного управления напрямую зависит от их информированности о деятельности органов власти. Для повышения информационной открытости государственных органов управления и органов местного самоуправления, все создаваемые механизмы работают по принципу обязательной открытости. Это означает, что разрабатываемые органами власти проекты и принимаемые решения в рамках данного направления должны быть доступны в сети Интернет.

Повышение прозрачности и подотчетности при принятии управленческих решений укрепляет доверие граждан и предпринимателей к органам власти. Следовательно, информационная открытость государства необходима и самим органам власти, а не только гражданам и бизнес-структурам.

Для повышения эффективности процедур открытости органов власти, необходимо определить основные принципы и задачи открытости государственных органов, а также основные подходы к их достижению. С целью повышения прозрачности и подотчетности власти и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, Председатель Правительства Дмитрий Медведев подписал Распоряжение об утверждении Концепции открытости ФОИВ 30 января 2014 года.

Над созданием Концепции работал Экспертный совет при Правительстве РФ. Необходимость разработки данного документа связана с тем, что большинство действующих нормативных правовых актов в области открытости касаются лишь одного из аспектов, а именно предоставление информации о деятельности органов государственной власти.

В Концепции представлены методические рекомендации по осуществлению принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. Методики утверждены Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства.

Стандарт открытости

 

Концепция, методические рекомендации и методики составляют комплексный документ – Стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти.

Данный документ направлен на повышение эффективности и результативности выполнения функций государственного управления, путём применения мер по совершенствованию системы государственного управления, определенных Указами Президента России от 07 мая 2012 года и основными направлениями деятельности Правительства России на период до 2018 года.

Стандарт открытости предполагает:

- продолжение внедрения механизмов «электронного правительства»;

- организацию широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам;

- выстраивание системы обратной связи с гражданским обществом;

- внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов государственной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и иные решения;

- упрощение процесса государственного нормотворчества;

- отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;

- доведение информации о работе федеральных органов власти до граждан в понятных форматах.

 

С целью обеспечить простоту и доступность способов осуществления принципов открытости, в Концепции предусмотрены основные механизмы и инструменты. Они могут дополняться по усмотрению министерств и ведомств.

К основным механизмам (инструментам) открытости относятся:

1) работа с референтными группами;

2) принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;

3) размещение информации о деятельности;

4) публичная отчетность;

5) независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;

6) обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;

7) работа с открытыми данными;

8) взаимодействие с общественным советом;

9) взаимодействие со СМИ;

10) работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

 

Предполагается, проведение ежегодного мониторинга открытости и опубликование результатов Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства. На основании полученных данных определяется индекс открытости ФОИВ. В соответствие с ним ежегодно составляется рейтинг открытости министерств и ведомств. Оценка ФОИВ проводится как самим органом, так и независимой группой (эксперты+население+исполнители) по 100 балльной шкале. На данный момент вершину рейтинга занимает Минобороны России с показателями 70,9 (самооценка) и 57,5 (независимая группа) баллов.

 

2.3. Открытое министерство

Проект «Открытое министерство» реализуется через внедрение системы открытых государственных данных, повышение подотчетности государственных органов посредством механизмов общественного и экспертного контроля за закупками и расходами, деклараций целей, а также задач и отчетов по их реализации.

 

Проект «Открытое министерство» включается в себя (Схема 4):

 

 

Схема 4 «Элементы Открытого министерства».

Общественный совет

 

 

Основным документом, регламентирующим создание Общественного совета, является Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах».

Целью создания общественного совета является более полный учет общественных потребностей и повышение эффективности деятельности министерства при реализации своих полномочий.

Состав общественного совета формируется соответствующим министерством и Общественной палатой РФ. В состав общественного совета входят:

ü члены Общественной палаты РФ;

ü эксперты, независимые от органов государственной власти;

ü представители заинтересованных общественных организаций.

Основными задачи общественного совета является:

· разработка рекомендаций по повышению деятельности данного Министерства

· рассмотрение общественных инициатив, которые связаны с деятельностью Министерства

· рассмотрение плана по противодействию коррупции в сфере деятельности Министерства, а также наблюдение за его выполнением

· взаимодействие со средствами массовой информации для обеспечения информирования граждан и организаций о деятельности Министерства

· рассмотрение и оценка результатов мониторинга качества государственных услуг, оказываемых Министерством

· рассмотрение важнейших вопросов, относящихся к сфере деятельности Министерства

· подготовка заключений по результатам проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов, разрабатываемых Министерством

· рассмотрение годовых отчетов о результатах деятельности Министерства

Федеральный орган исполнительной власти утверждает положение об образовании общественного совета, в котором определены полномочия и порядок деятельности общественного совета, порядок формирования общественного совета, порядок взаимодействия данного министерства с Общественной палатой Российской Федерации.

 

Открытые данные

 

Основополагающим элементом, обеспечивающим функционирование проекта "Открытое министерство" являются «Открытые данные».

Механизмом внедрения ОД в практику государственного управления в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под руководством Открытого правительства.

Целью проекта «ОД» является эффективная реализация экономического и социального потенциала открытых данных, находящихся в распоряжении государства, путем вовлечения их в оборот негосударственного сектора. Возникает необходимость формирования информационного общества.

Комплекс задач, который решается в рамках проекта:

· создать возможность для предпринимателей сделать открытые данные источником своего развития;

· объяснить управленцам необходимость открытия данных;

· вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;

· заинтересовать граждан в использовании этих приложений.

Проект «Открытые данные» является выгодным для всех сторон: предоставляемые гражданам услуги становятся более доступными, рынок становится перспективным для предпринимателей, государство получает доверие со стороны общества и диверсификацию[3] экономики.

 

Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости ФОИВ. Координатором проекта является Совет по открытым данным, включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур — субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. К функциям данного совета относятся:

· формирование механизмов открытия данных;

· обеспечение коммуникации с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом;

· распространение идеи открытых государственных данных;

· предоставление наилучших практик и возможностей для развития бизнеса;

· формирование механизма обратной связи.

 

Сфера ОД регулируется:

· Указом Президента РФ (№ 601 от 07 мая 2012 г.) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

· Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

· Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

· Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;

· Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных.

 

Открытые данные сконцентрированы на Едином портале ОД, а также представлены на порталах отдельных федеральных органов власти (например, http://mkrf.ru/opendata/, http://www.rosminzdrav.ru/opendata) и региональных/муниципальных органов власти.

Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал (см. Схема 5):

Схема 5 «Экспертная оценка внедрения системы Открытых данных».

В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:

· повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;

· формированию рынка приложений и сервисов;

· улучшению инвестиционного климата и качества жизни населения за счет повышения доступности информации.

 

 

Проект «Открытый регион»

Реализация проекта «Открытый регион» направлена на создание условий для повышения эффективности деятельности органов как государственной, так и муниципальной власти, посредством внедрения механизмов открытости.

Основными задачами реализации проекта «Открытый регион» являются:

· повышение кадрового потенциала на государственной гражданской службе и муниципальной службе;

· повышение качества предоставления бюджетных услуг посредством развития конкурентной среды в их осуществлении;

· эффективное использования общественного потенциала, как при разработке государственных решений, так и в реализации отдельных государственных функций;

· снижение уровня коррупции;

· повышение конкурентоспособности территорий, улучшение инвестиционного потенциала;

· повышение качества жизни граждан посредством своевременной реакции на социально-экономические вызовы;

· рост доверия между обществом и государством.

 

Важно отметить, что при внедрении механизма открытого государственного управления на региональном уровне, осуществляется разработка, и реализация системы мер, которые учитывают как общие принципы открытого государственного управления, так и специфику данного субъекта Российской Федерации.

Каждый регион самостоятельно разрабатывает программу реализации проекта открытости, который регламентируется на региональном уровне, например: Постановление правительства Тульской области от 22.04.2014 № 209 "О программе совершенствования государственного управления в Тульской области "Открытый регион" на 2014 - 2016 годы". Но существует и основополагающий НПА – «Типовая концепция открытости органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

 

 

Бюджет для граждан

 

Кроме выше перечисленного, проект «Открытое министерство» предусматривает составление бюджета для граждан.

С 2014 года проект «Бюджет для граждан» направляется вместе с проектом бюджета в Госдуму и Совет Федерации.

Проект «Бюджет для граждан» в понятной и наглядной форме дает возможность гражданам понять, что такое бюджет государства, из чего он состоит, куда расходуются бюджетные средства (большая часть – налоговые сборы), а также узнать об иных источниках государственных доходов и пр. Содержание проекта разрабатывалось в сотрудничестве с населением (проходил опрос на сайте Открытого правительства).

Данные проекты функционируют как на федеральном уровне, так и на региональном. Ознакомиться с «Бюджетом для граждан» может каждый пользователь, посетив официальный сайт министерства финансов необходимого региона.

Методические рекомендации по представлению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме (утв. приказом Минфина России, Министерства регионального развития РФ и Министерства экономического развития РФ от 22 августа 2013 г. №№ 86н, 357, 468). Бюджет для граждан реализуется на основании стандартов качества гражданского бюджета, представленных в Схеме 6:

 

Схема 6. «Стандарты качества гражданского бюджета».

Единого стандарта по информации, которая должна быть отражена в народном бюджете нет. Однако разработан примерный план для составления бюджета. (см. таблицу 2.).

 

Часть	Содержание
Введение	Цель публикации гражданского бюджета; место годового бюджета в законодательной деятельности в области общественных финансов; краткое описание рамок бюджета и бюджетного процесса, включающее информацию о возможностях общественного участия
Экономические перспективы Задачи государства	Макроэкономические прогнозы и основные предпосылки бюджета; чувствительность бюджетных показателей к колебаниям ключевых экономических предпосылок; стратегия национального развития; среднесрочные цели финансовой политики
Государственный бюджет и его перспективы	Совокупные доходы, расходы и финансовый баланс в среднесрочной перспективе, включая общее распределение расходов и источники доходов, сравнительные данные по предшествующему году, государственный долг, финансовые риски, устойчивость текущей политики и основные тренды
Новые мероприятия	Краткое представление основных бюджетных инициатив; оценка их финансовых эффектов и воздействия на ключевые политические группы; источники, обеспечивающие достижение поставленных Правительством целей
Повышение качества услуг	Краткое описание того, что делает государство для повышения качества услуг, включая обзор стратегий

Таблица 2. «Рекомендуемый план гражданского бюджета страны»

 

Информация о Гражданском бюджете распространяется через различные массовые информационные каналы, среди которых:

· интернет-порталы, социальные группы;

· упоминание на телевидении и радио;

· полиграфия (постеры, листовки, брошюры).

Наглядность предоставляемой информации достигается через использование графики, видео, анимации и пр.

«Бюджет для граждан», как совместный проект Министерства финансов РФ и Открытого правительства, создан с целью повышения финансовой грамотности населения и создания понятного для каждого основного финансового документа страны — Бюджета РФ.

На данный момент проект реализуется в Тульской области, Республике Башкортостан, Москве и Ленинградской области. Интерес к народному бюджету не угасает и планируется постепенное появление проекта в каждом регионе РФ.

 

Открытый Госзаказ

 

Ещё одним способом реализации проекта "Открытое министерство" является проведение открытых государственных закупок.

Проведение государственных закупок проводится на основании принципов представленных в Схеме 7. Нормативной основой проведения Государственных закупок является №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступивший в силу с 01 января 2014 г. Данный закон сменил №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Схема 7. «Принципы проведения государственных закупок»

 

В новом законе о контрактной системе были преобразованы основные принципы функционирования государственного и муниципального заказа, с целью повышения эффективности и открытости проведения Госзакупок, а также для усиления антикоррупционного контроля.

Госзакупки проводятся в виде тендеров. Информация о госзакупках размещается на сайте госзакупок региона, в котором проводится тендер. Каждый регион обладает типовым сайтом госзакупок, что делает процесс поиска для поставщиков простым и понятным. Информация о проводимом (завершенном) конкурсе открытая и включает списки участников, итоги конкурса, суммы заключенных контрактов и сэкономленных средств.

Одной из разновидностей тендеров является конкурс, в зависимости от предмета конкурс бывает закрытым (связанный с гостайной) и открытый. Победителем конкурса становится участник, предложивший лучшие условия сделки.

Заявка на участие в конкурсе принимается как в бумажной, так и в электронной форме.

Если, на конкурс не пришло ни одной заявки (или одна), то его объявляют несостоявшимся. Однако в случае подачи всего одной заявки на участие в конкурсе, победителем может стать единственный поставщик.

В определенный день (не более 20 дней с момента завершения приема заявок) созывается комиссия, которая вскрывает конверты и объявляется победитель. После чего результаты фиксируются в протоколе и публикуются на сайте. По истечению 10 дней с момента публикации заключается контракт на выполнение заказа. Причиной отсрочки подписания контракта является возможность проигравших оспорить результаты конкурса в соответствии с законодательством.

Иным видом открытых тендеров является проведения аукционов в электронной форме. Данный вид тендеров наиболее популярный, т.к. не требует больших средств, прост в реализации и защищен от коррупционных схем (у заказчика нет возможности узнать, кто является поставщиком, т.к. поставщики получают через сайт госзакупок зашифрованные наименования, чтобы сохранять анонимность).

Для того чтобы стать участником необходимо в определенные сроки пройти аккредитацию на сайте (документы в электронной форме загружаются на сайт, где в течение 5 дней они обрабатываются и участника либо аккредитуют, если он подходит по всем критериям, либо отказывают). Заявки на участие принимаются в течении 20 дней с момента начала приема заявок.

Заявка состоит из двух частей, на основании первой части комиссия принимает решение о возможности непосредственного допуска участника к аукциону. Аукцион проводится на специально созданной интернет площадке, шаг снижения цены составляет 0,5-1% от первоначальной стоимости контракта.

Требования к проведению электронного аукциона:

· участники аукциона не имеют права выставлять такую цену контракта, которая уже была озвучена другим участником, равна первоначальной стоимости контракта или равна нулю;

· участники аукциона не имеют права предлагать одну и ту же цену больше чем один раз.

На каждую цену при проведении аукциона дается 10 минут, если в течение этого времени новых предложений с более низкой ценой не поступило, оглашается победитель.

Когда протокол о проведение аукциона будет размещен на сайте заказчика, комиссия в течение 6 дней должна рассмотреть вторые части заявок. Только при рассмотрении всех заявок на предмет предложенных наиболее выгодных условий комиссия определяет победителя аукциона. Информация о состоявшихся торгах размещается на официальном сайте заказчика, и только через 10 дней после этого может быть заключен контракт с победителем на выполнение заказа.

Запрос котировокиспользуется для контрактов с суммой менее 500 тыс. руб. Порядок проведения котировок отображен в Схеме 8:

 

Схема 8. «Принципы государственных закупок на сумму менее 500тыс. руб»

 

Для размещение информации на сайте о товарах или услугах предоставляется 7 дней, если сумма контракта меньше 250 тыс.руб., тогда только 4 дня.

Благодаря открытости и прозрачности размещения госзаказов экономия бюджетных средств ежегодно увеличивается и в 2015 г. составила 321 млрд руб.