Прокурорский надзор и ведомственный контроль за производством по делам об административных правонарушениях

Прокурорский надзор является разновидностью межотраслевого государственного надзора.

В соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Согласно п.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 07.05.2008 N 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в таможенной сфере таможенными органами и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов осуществляется транспортными прокурорами (на правах прокуроров Субъектов Российской Федерации).

Проводя проверочные мероприятия, прокурор выясняет следующие обстоятельства: подведомственность проверяемому органу административной юрисдикции рассматриваемых им вопросов; соблюдение установленных законом сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях; соблюдение порядка их рассмотрения, установленного для данного органа или должностного лица; обоснованность и законность принимаемых решений; соблюдение прав лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях; законность, своевременность и полнота исполнения принятых решений; принятие необходимых мер для предотвращения нарушений законности и устранения установленных недостатков как данными органами, так и вышестоящими органами ведомственного и вневедомственного контроля и другие.

В случае выявления нарушений законов, допущенных органами административной юрисдикции, прокурор вправе использовать следующие акты прокурорского реагирования: протест прокурора, представление прокурора; постановление прокурора (в таможенные органы поступают, как правило, именно такие акты[38]); предостережение о недопустимости нарушения закона.

Нарушения требований КоАП РФ при производстве по делам об административных правонарушениях должностными лицами таможенных органов, как правило, выявляются прокурором следующими способами: проверкой законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях; проверкой законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, на которые поступили жалобы; изучением практики применения административных наказаний по отдельной категории дел об административных правонарушениях за определенный период.

Понятие форм реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные органами административной юрисдикции, несколько шире понятия актов прокурорского реагирования. К основным формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законов в деятельности таможенных органов при производстве по делам об административных правонарушения следует отнести:

1. принесение протестов на незаконные или необоснованные правовые акты;

2. внесение представлений об устранении нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;

3. вынесение постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях[39];

4. организация и проведение прокурором координационных и межведомственных совещаний с рассмотрением на них вопросов, направленных на усиление борьбы с административными правонарушениями.

Право прокурора возбуждать производство по делу об административном правонарушении предусмотрено статьей 25.11 КоАП РФ, в которой также отражены следующие права данного участника производства: участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Ведомственный контроль за производством по делам об административных правонарушениях в таможенных органах является одним из организационно-правовых способов обеспечения законности и дисциплины должностных лиц таможенных органов, уполномоченных осуществлять деятельность в данной сфере.

К важной характеристике такого контроля относится возможность (при необходимости) оперативного вмешательства вышестоящих таможенных органов или вышестоящих должностных лиц в деятельность нижестоящих таможенных органов или нижестоящих должностных лиц (подконтрольных субъектов) для недопущения нарушений ими законодательных и подзаконных актов, а также нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений.

Основными направлениями деятельности таможенных органов по осуществлению ведомственного контроля за производством по делам об административных правонарушениях являются:

- деятельность таможенных органов (их должностных лиц) в рамках проведения общего ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела;

- деятельность по контролю соблюдения законности при привлечении к административной ответственности, осуществляемую Главным управлением таможенных расследований и дознания ФТС России, отделами контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности оперативных таможен, а также подразделениями административных расследований таможен, уполномоченных вести учет и регистрацию жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях и подготавливать проекты решений по полученным жалобам и протестам;

- осуществление ведомственного контроля за производством по делам об административных правонарушениях особой важности Главным управлением таможенных расследований и дознания ФТС России и оперативными таможнями;

- организация контрольно-наблюдательного производства по делам об административных правонарушениях при направлении дела в суд, в прокуратуру или другие правоохранительные органы[40];

- курирование должностными лицами подразделений административных расследований (в том числе должностными лицами отделов организации административных расследований таможенных органов) нижестоящих таможенных органов и функциональных подразделений с целью оказания методической помощи и недопущения нарушений требований законодательства РФ при возбуждении и дальнейшем производстве по делам об административных правонарушениях[41].

Согласно п.п.5,6 раздела III Распоряжения ФТС России от 12.07.2011 №118-р «Об утверждении методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела» поводы для проведения ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела разграничивают на внешние и внутренние.

К внешним поводам относятся поводы, возникающие из внешних источников информации:

- исковые заявления (заявления) граждан и организаций, определения (иные документы) судебных органов, поступившие в таможенные органы в связи с обжалованием решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в области таможенного дела;

- обращения граждан и организаций в таможенные органы;

- жалобы на решения, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица;

- обращения, поступившие в таможенные органы из государственных органов и органов прокуратуры и т.д.

Внутренние поводы – поводы, возникающие в связи с реализацией таможенными органами или должностными лицами таможенных органов задач и функций в области таможенного дела, в том числе при:

- проведении служебных, комплексных, функциональных и целевых проверок;

- производстве по делам об административных правонарушениях.

Порядок обжалования лицами, участвующими в производстве по делу об административном правонарушении решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц регулируется таможенным законодательством.

Согласно статье 9 Таможенного кодекса таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 №17) любое лицо вправе обжаловать решения таможенных органов, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц в порядке и сроки, которые установлены законодательством государства – члена Таможенного союза, решения, действия (бездействие) таможенного органа или должностных лиц таможенного органа которого обжалуются.

Непосредственно порядок обжалования решений (не связанных с пересмотром постановлений по делам об административных правонарушениях), действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в настоящее время установлен главой 3 Федерального закона от 27.10.2011 №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», в которой закреплены нормы, регулирующие вопросы: права на обжалование («любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность…»), порядка обжалования (в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд), порядка подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица и другие.

Согласно письму Федеральной таможенной службы от 30 августа 2011 г. №01-11/41869 «О направлении методических рекомендаций по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в области таможенного дела», рассмотрение жалоб в таможенных органах осуществляется правовыми подразделениями, а принятие решений по ним - начальником таможенного органа или должностным лицом, им уполномоченным.

В деятельности по контролю соблюдения законности при привлечении к административной ответственности в части рассмотрения жалоб участников производства по делам об административных правонарушениях, указанных в статьях 25.1-25.5 КоАП РФ, и протестов прокуроров на постановления (решения) по делам об административных правонарушениях, таможенные органы руководствуются главой 30 КоАП РФ, устанавливающей порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, Положением «О порядке учета и регистрации жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также принимаемых по ним решений», утвержденным приказом Федеральной таможенной службы от 24.01.2008 №45 «Об утверждении положения о порядке учета и регистрации жалоб лиц и протестов прокуроров на постановления по делам об административных правонарушениях, а также принимаемых по ним решений» (в ред. приказа ФТС России от 31.08.2009 N 1603).

Ведомственный контроль за производством по делам об административных правонарушениях особой важности регламентирован приказом ФТС России от 14.09.2010 №1690 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления контроля за уголовными делами и делами об административных правонарушениях особой важности».

Данным приказом определен перечень дел, относящихся к категории особой важности. К таким делам, к примеру, относятся дела об административных правонарушениях, возбужденные в отношении: международных, общественных, благотворительных и религиозных организаций, представителей этих организаций; дипломатических, консульских и иных официальных представительств иностранных государств, персонала этих представительств, а также других лиц, пользующихся преимуществами, привилегиями и (или) иммунитетами в соответствии с международными договорами Российской Федерации; государственных органов и их должностных лиц, предметами административных правонарушений по которым являются наркотические средства, психотропные, сильнодействующие, ядовитые, отравляющие, радиоактивные или взрывчатые вещества; вооружение, взрывные устройства, ядерное, химическое, биологическое оружие и др. Контроль за делами этой категории осуществляется в целях проверки: организации работы ним; правильности квалификации административного правонарушения; соблюдения сроков административного производства; соблюдения прав и законных интересов лиц, в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях; всесторонности, полноты и объективности административного производства; правильности принимаемых процессуальных решений по делам.

Приказом ФТС России от 14.09.2010 №1690 также определен порядок контроля за производством по делам об административных правонарушениях особой важности.