Административно-юрисдикционной деятельности

Понятие и виды административно-юрисдикционной деятельности

С момента принятия Конституции РФ, в которой прямо предусмотрено административное судопроизводство, среди ученых и практиков нет единого мнения по вопросам понятий «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административно-юрисдикционный процесс».

Рассматривая понятие административно-юрисдикционной деятельности, прежде всего, следует определиться с тем, что понимается под юрисдикцией вообще и административной юрисдикцией в частности. Для ответа на данный вопрос сначала обратимся к «Толковому словарю русского языка» под авторством Сергея Ивановича Ожегова и Наталии Юльевны Шведовой, где под юрисдикцией понимается: - «Правомочие производить суд, решать правовые вопросы»[4]. Таким образом, юрисдикция в традиционном понимании этого термина - это суд, судопроизводство (от лат. "jurisdictio"), а также круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций[5].

Следовательно, говоря об административной юрисдикции, необходимо учитывать, что под это понятие можно подвести все имеющие место в государственно-управленческой практике и соответствующим образом урегулированные случаи применения органами исполнительной власти (должностными лицами), а также и субъектами судебной власти всех мер административного принуждения.

В теории административного права административная юрисдикция определяется как административно-процессуальная деятельность, осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административно-правовых споров и применения административно-принудительных мер[6]. При обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.

Исходя из предмета административно-правового регулирования, можно сделать вывод, что административная юрисдикция – это деятельность органов исполнительной власти и суда по разрешению административно-правового спора и по правовой оценке конкретных фактов вытекающих из управленческих правоотношений.

Таким образом, для системы административной юрисдикции, характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Подобные споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает необходимость их специального правового и процессуального правового урегулирования.

Сущность административно-правового спора состоит в том, что он возникает между участниками управленческих отношений по случаю нарушения либо ущемления прав и законных интересов одного участника действиями другого, либо один из них усматривает в действиях другого признаки правонарушений, что вызывает необходимость применения мер административного принуждения.

Учитывая особенность административно-правового регулирования, характеризующегося воздействием норм права на достаточно обширный спектр общественных отношений, следует сделать вывод, что административно-правовые споры могут возникать по широкому кругу вопросов в рамках указанных отношений и по различным основаниям. Эти споры могут быть выражены конкретным действием или бездействием (деянием) субъектов управленческих правоотношений. Деяние управляемых участников этих отношений, как основание возникновения административно правового спора может иметь место, например, в случае обжалования гражданином неправомерных управленческих действий или решений, а деяние управляющих может выражаться, например, возбуждением дела об административном правонарушении.

Следует также заметить, что административно-правовые споры могут возникать и в рамках прокурорского надзора, например, в случае опротестования прокурором правовых актов управления или применения надзорными органами мер административного принуждения. Возможны также спорные ситуации и в отношениях между органами исполнительной власти, например, по поводу разграничения полномочий в сфере государственного управления, для разрешения которых Конституцией РФ предусмотрены согласительные процедуры, используемые Президентом РФ и Правительством РФ.

Таким образом, административно-правовые споры явление достаточно сложное и многогранное всецело зависимое от предмета административно-правового регулирования.

Любой спор, по своей сути, предполагает наличие, как минимум двух противоположных точек зрения на одно и то же явление. Так, привлекаемое к ответственности лицо может не согласиться с решением государственного органа или должностного лица по поводу применения административного наказания, и обжаловать такое решение. В данном случае, налицо противопоставление субъективно-волевого восприятия конкретного факта, могущего стать основанием административной ответственности.

При наличии любого спора, возникает потребность в появлении третьей стороны, способной решить данный спор. В разрешении административно - правовых споров эта сторона должна быть наделена официальными полномочиями, дающими ей возможность разобраться в существе спора и, соответственно, сформировать основу для принятия того или иного решения по данному делу. Разрешение спора, возможно, лишь на основе правовой оценки деяния каждого из его участников. Именно в этом суть юрисдикционной деятельности. Таким образом, административно-юрисдикционная деятельность получает свое завершение в вынесении судом или другим полномочным органом, должностным лицом (субъектами административно-юрисдикционной деятельности) одностороннего юридически властного решения, содержание которого находится в зависимости от результатов, достигнутых в ходе правовой оценки поведения участников данного административно-правового спора.

В таком понимании административная юрисдикция по своему содержанию, а также по назначению имеет отчетливо выраженный правоохранительный характер.

Субъекты административно-юрисдикционной деятельности осуществляют юрисдикционные полномочия в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий. Для многих из них непосредственное участие в осуществлении административной юрисдикции ограничивается разрешением административно-правовых споров, возникающих в результате обжалования гражданами и организациями действий или правовых актов подчиненных им исполнительных органов и должностных лиц. К их компетенции отнесено также разрешение споров, имеющих место при применении ими дисциплинарной ответственности.

В обобщенном варианте к числу субъектов административно-юрисдикционной деятельности относятся: все исполнительные органы (должностные лица), наделенные полномочиями контрольно-надзорного характера (например, внутренних дел, пожарного надзора, контроля и надзора на транспорте, в сфере охраны окружающей среды, пограничной и таможенной службы, санитарного надзора и т.п.); административные комиссии районных, городских администраций; главы местных администраций и другие.

Административная юрисдикция, тем не менее, не является исключительной прерогативой субъектов исполнительной власти. Значительная роль в ее осуществлении отводится органам судебной власти, которые в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ реализуют свою компетенцию, в частности, в рамках административного судопроизводства. Это означает, что административно-правовые по своему характеру споры могут разрешаться судами. Так, Конституционный суд РФ вправе разрешать споры о компетенции между различными органами исполнительной власти, а также жалобы граждан по поводу нарушения их конституционных прав и свобод; арбитражные суды разрешают споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности, вытекающие из административно-правовых отношений; суды общей юрисдикции разрешают жалобы по вопросам нарушения прав и свобод граждан и т.д.

В настоящее время специальная система административных судов, рассматривающих административные споры по правилам особого административного судопроизводства, отсутствует.

Конституции РФ (ст.118) предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц от административного произвола. Такое конституционное положение является одним из основных элементов правового государства.

Судебная статистика свидетельствует о том, что в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.

Все это подчеркивает актуальность решения вопроса о создании административной юстиции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а также Административно-процессуального кодекса. В данном случае речь идет о создании новой отрасли права - административного процессуального - со своими, только ему присущими задачами, принципами, нормами и институтами.

На основании вышеизложенного, следует выделить характерные черты административно-юрисдикционной деятельности:

1. Это деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуального административно - правового спора, сущность которого составляет либо спор о праве, вытекающем из норм административного права, либо возможность применения мер административного принуждения;

2. Содержанием административно-юрисдикционной деятельности является правовая оценка совокупности фактов, имеющих отношение к рассматриваемому индивидуальному административно – правовому спору;

3. Субъектами административно-юрисдикционной деятельности выступает суд, а также иные органы (должностные лица) государственных органов в пределах своей компетенции;

4. Административно-юрисдикционная деятельность урегулирована нормами административного права, наделяющими ее участников особыми процессуальными правами и обязанностями;

5. Результатом административно-юрисдикционной деятельности является принятие властного решения о разрешении спора либо применении (отказе от применения) мер административного принуждения;

6. Основной целью административно-юрисдикционной деятельности является восстановление нарушенного права;

7. Административно-юрисдикционная деятельность имеет срочный характер и сопровождается процессуальным оформлением.

Таким образом, следует заключить, что административно - юрисдикционная деятельность - это урегулированная нормами права деятельность суда и других специально на то уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению административно - правовых споров и применению мер административного принуждения, протекающая в особой процессуальной форме и предусматривающая восстановление нарушенного права.

Как уже было отмечено административно – юрисдикционная деятельность характеризуется достаточно обширным спектром рассматриваемых и разрешаемых административно-правовых вопросов, представляя собой особый вид административно-процессуальной деятельности. Эта процессуальная деятельность в теории административного права подразделяется на некоторое количество видов или административно - юрисдикционных производств.

Так, Ю.М. Козлов выделяет в структуре административно - юрисдикционного процесса:

- производство по делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам[7].

И.В. Панова подразделяет административно - юрисдиционный процесс на большее количество производств, а именно:

- исполнительное производство;

- производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности;

- дисциплинарное производство;

- производство по жалобам;

- производство по делам об административных правонарушениях[8].

Последняя классификация представляется более полной, поскольку учитывает такие своеобразные виды производств, как исполнительное и производство по применению мер принуждения, отличных от мер административной ответственности, однако и небесспорной, с точки зрения науки административного права. Так, производство по делам о применении мер административного принуждения, не являющимся мерами административной ответственности, является органичной частью производства об административных правонарушениях, поскольку меры административного принуждения служат мерами обеспечения указанного производства.

Административно – юрисдикционная деятельность в рамках указанных производств осуществляется по следующим основным стадиям:

1. исследование и анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, актов. справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;

2. принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение - сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом, оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3. исполнение решения. Решение — это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия об­народования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы - совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях - рассмотрении дела - есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, орга­низаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия - этапы - стадии - производство (процесс).

Наиболее полно, в системе административно-юрисдикционного процесса, законом регламентировано производство по делам об административных правонарушениях.