Посткризисное восстановление Афганистана

Задача восстановления Афганистана стала фигурировать среди целей международного сообщества в этой стране сразу же после свержения режима талибов и установления новой демократической афганской власти в лице президента Карзая и его администрации. Первые решения на этот счет были приняты в рамках Боннской конференции в декабре 2001 г.

Оказание новым афганским властям содействия в восстановлении социальной инфраструктуры страны и ее экономическом развитии стало заботой непосредственно трех структур: Миссии ООН в Афганистане, НАТО и Европейского союза. Нельзя сказать, что каждая из организаций отвечает за конкретную сферу, поскольку, например, Североатлантический альянс претендует на роль координирующей структуры, имеющей отношение ко всем вопросам. Однако за каждой так или иначе закрепляется приоритетное направление: НАТО занимается обеспечением жесткой безопасности, ЕС вкладывает в Афганистан большие финансовые средства, Миссия ООН реализует инфраструктурные и социально-экономические проекты.

Миссия ООН

28 марта 2002 г. резолюцией 1401 была учреждена Миссия по содействию Афганистану со штаб-квартирой в Кабуле (UNAMA). Основными задачами Миссии являются мониторинг ситуации с правами человека, гендерные вопросы, гуманитарное содействие развитию Афганистана. Миссия имеет восемь региональных представительств.

Главная функция представителей Миссии – мониторинг ситуации, а также координация реализации различных программ и специализированных агентств ООН. На основе тщательного мониторинга подготавливаются ежегодные регулярные оценочные доклады Генерального секретаря по ситуации в Афганистане.

Не менее ценную информацию содержат доклады специализированных агентств ООН. В случае Афганистана особую ценность представляет статистка Управления ООН по наркотикам и преступности (UNODC), которое выпускает отчеты, касающиеся производства и распространения наркотиков в стране, проводит опросы крестьян, работает с данными аэрофотосъемки, собирает информацию о работе МВД. Отчеты этой структуры – основный источник статистики, используемой исследователями афганского наркотрафика.

Еще одно направление работы Миссии ООН в Афганистане – координация продовольственных и сельскохозяйственных программ, мониторинг импорта и экспорта продукции. Очередной крупный проект ООН, стартовавший в апреле 2010 г., предусматривает продовольственную поддержку 7,3 млн афганцев. Программы ООН направлены не только на обеспечение продуктам извне, но и на эффективное распределение продовольствия внутри региона. Среди них – массовая закупка зерна у афганских крестьян для нужд продуктового обеспечения их соотечественников.

Не менее сложное направление работы – помощь афганским беженцам. В данном случае работа идет по линии Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Оказывается помощь беженцам, которые возвращаются в страну из Ирана, Пакистана. Зимой 2010 – 2011 гг. Управление начало реализацию программы оказания помощи в преддверии холодов семьям беженцев в провинции Кабул. По данным Управления, за последнее время в страну вернулось 8 млн. граждан Афганистана, которые находятся в сложном социально-экономическом положении. Было организовано строительство 200 тыс. жилых домов в Афганистане для беженцев и внутренне перемещенных лиц, возвращающихся на родину, начиная с 2002 г. Долговременная программа ООН ведется в сотрудничестве с местными департаментами по вопросам беженцев и репатриации. С тех пор, как в 2002 г. добровольная репатриация приобрела широкие масштабы, программа обеспечения жильем помогла 14 млн. бывших эмигрантов обрести новый дом на родине. Данное число составляет более 25 процентов от общей численности беженцев, вернувшихся в Афганистан.

Несмотря на пользу, которую Миссия ООН приносит своей деятельностью простым афганцам, работа ее сотрудников сопряжена с большой опасностью для жизни. Степень опасности определяется отношением местного населения к представителям международного сообщества, что во многом зависит от политического контекста и крайней возбудимости мусульманского населения Афганистана к любым информационным поводам, связанным с исламом и попыткой его дискредитации. Так, в феврале 2011 г. вследствие провокационного поведения американского пастора Джонса из Флориды, обещавшего публично сжечь Коран, в Афганистане и в других странах мусульманского мира прошли стихийные протесты. Мирная демонстрация в Мазари-Шарифе вышла из-под контроля, гнев митингующих был обращен на представительство Миссии в этом городе, в результате чего 12 сотрудников миссии были убиты, при этом двое – обезглавлены. Подобные нападения (возможно, не столь кровавые) происходят достаточно регулярно.

НАТО

После свержения талибов возникла необходимость регулировать процесс обеспечения безопасности на локальном уровне и восстановления страны. Поэтому Североатлантический блок на протяжении первых пяти лет присутствия в Афганистане занимался в основном расширением своей зоны ответственности на всю территорию этой страны, обеспечением безопасности в рамках проведения первых парламентских и президентских выборов, а также развитием инфраструктурных социально-экономических проектов.

С этой целью альянс разработал общеполитическую стратегию в отношении Афганистана, в основу которой была положена триада: безопасность, управление и развитие. Однако время показало, что натовская стратегия в отношении Афганистана не может быть реализована полностью, потому что два из трех ее компонентов (управление и развитие) имеют гражданский характер и для их реализации альянс не располагает достаточными опытом и навыками. Только одна из трех составляющих – безопасность – соответствует компетенции НАТО, причем ее обеспечение со стороны МССБ под эгидой альянса вызывает много вопросов и нареканий. Что касается строительства гражданских институтов и социально-экономического развития страны, они должны проводиться в жизнь не НАТО, а международными структурами, а задача альянса – обеспечивать соответствующие условия безопасности для их реализации. Афганистан показал, что НАТО ни по своему характеру, ни по функциональной, профессиональной и идеологической готовности не в состоянии заниматься комплексным постмиротворчеством [26].

Любопытно, что по мере осложнения ситуации в Афганистане, постепенно осознавая ограниченность своего потенциала в плане социально-экономического восстановления и демократического развития этой страны, сначала Соединенные Штаты, затем НАТО стали все активнее ставить вопрос о глобализации афганской кампании, привлечении других региональных игроков к решению афганской проблемы [27].

Сегодня главной своей задачей в Афганистане НАТО видит подготовку афганских полицейских и солдат. С этой целью была создана специальная Тренировочная миссия НАТО [28], в рамках которой МССБ занимаются подготовкой афганских кадров. Реализация этой задачи необходима альянсу для того, чтобы начать постепенный вывод своих сил из страны.

ЕС

Деятельность Европейского союза как организации в Афганистане в основном ограничивается финансовым и отчасти политическим участием.

Первая финансовая помощь Кабулу со стороны ЕС относится еще к 1980-м годам. Тогда европейские страны активно спонсировали Афганистан через свой офис в Пешаваре (Пакистан). После вывода советских войск офис ЕС был открыт в Кабуле [29]. Сегодня ЕС имеет в Афганистане своего Специального представителя. C 2002 по 2010 гг. финансовая помощь Евросоюза составила порядка 8 млрд. евро. В 2011–2013 гг. на программы развития Афганистана планируется выделение 600 млн. евро [30]. При этом ключевой проблемой остается эффективность использования этих средств и коррупция в среде афганских чиновников и западных подрядчиков.

Политическое значение ЕС в жизни Афганистана сводится к участию в строительстве афганской демократии, в том числе через легитимизацию афганских президентских и парламентских выборов. В 2004 г. Европейская комиссия выделила 22,5 млн. евро на президентские выборы в Афганистане. «Европейский союз рассматривает выборы, президентские и парламентские, безусловно, как один из главных инструментов укрепления развивающихся государственных и гражданских институтов страны. В контексте заявлений о постепенном сворачивании военной активности в Афганистане и передачи функций обеспечения порядка и безопасности местным властям значение проведения выборов в целом переоценить очень сложно» [31].

И хотя Европейский союз прекрасно отдает себе отчет в достаточной непрозрачности, а порой откровенной сомнительности афганских выборов, но отказаться от поддержки «демократического развития» Афганистана Брюссель не может, поскольку это противоречило бы общей стратегии поддержки демократизации третьих стран, если эта демократизация проходит в соответствии с интересами ЕС.

Военное участие ЕС в Афганистане носит опосредованный характер – за счет участия национальных контингентов европейских стран в составе МССБ под эгидой ООН. Кроме того, специалисты из Европейского союза оказывают содействие своим коллегам из НАТО в подготовке сотрудников афганской полиции [32]. «Европейский союз по-прежнему играет роль скорее финансового донора и технического эксперта, чем политического медиатора в ситуации в Афганистане» [33].

Уходим, уходим, уходим….

Хотя срок начала вывода сил из Афганистана обозначен – июнь 2011 года – вряд ли стоит ожидать строгой привязки к этой дате. Стратегия НАТО заключается «в постепенной передаче ответственности в руки самих афганцев». Исходя из тех заявлений, которые были озвучены главным чиновником альянса, можно сделать следующие выводы относительно дальнейших перспектив НАТО и США в Афганистане.

Итак, во-первых, в 2010 стартовал процесс передачи ответственности за страну из рук НАТО в руки самих афганцев. На языке военных и в соответствии с Операционным планом МССБ коалиционные силы под эгидой НАТО переходят к реализации так называемой фазе номер четыре (Phase 4) – «передача» (Transition) [34].

Во-вторых, этот процесс будет происходить постепенно. То есть фаза номер четыре местами будет, так сказать, накладываться на фазу номер три (Phase 3), главной задачей которой является стабилизация ситуации в стране.

В-третьих, возможность передачи для каждого региона будет определяться в индивидуальном порядке. Это, с одной стороны, говорит о том, что пока афганские силы не готовы полностью подключиться к обеспечению безопасности во всех регионах страны, а с другой – что далеко не везде фаза «стабилизации» завершена. На январь 2011 г. даже в тех немногочисленных районах, где подобная передача уже была осуществлена, афганцы показали неспособность в одиночку справиться с обеспечением безопасности.

Передача ответственности афганцам не означает немедленного ухода натовских сил из Афганистана. «Хотя в один прекрасный день Афганистан останется один на один с собой, но он не останется одиноким», – заметил Генеральный секретарь НАТО во время встречи с афганским президентом в Берлине в апреле 2011 г. [35]

И для того, чтобы Афганистан не остался одиноким, в Брюсселе была разработана декларация о рамках долгосрочного сотрудничества и партнерства НАТО и Кабула не только во время вывода сил МССБ из Афганистана, но и после 2014 г. Символично, что формат сотрудничества между НАТО и Афганистаном получил официальное название «Долгосрочное партнерство», на английском – «Enduring Partnership». Аналогичное название носила военная операция США, положившая начало войне в Афганистане – Enduring Freedom (в русском переводе – «Несокрушимая свобода»), целью которой было поймать Усаму бен Ладена, уничтожить террористическую сеть «Аль-Каиды» и свергнуть режим талибов.

Не планируют уходить из Афганистана вовсе и американцы, которые уже ведут с правительством Карзая переговоры о размещении своих постоянных военных баз на территории страны [36].

Действительно, представляется, что в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе у американцев нет другого выбора, как оставаться в Афганистане. Ситуация в этой стране пока крайне нестабильная, будущее программы национального примирения туманно, силы талибов хотя существенно подорваны, но не уничтожены полностью. Имеющаяся численность афганской армии и полиции не позволяет центральным властям Афганистана самостоятельно поддерживать порядок в стране. Вряд ли серьезно изменит ситуацию планируемое к осени 2011 г. увеличение армии почти до 172 тыс. человек, а полиции – до 134 тыс. Серьезной проблемой остается техническое обеспечение сил безопасности, а также качество солдатского и офицерского корпуса. Чтобы подготовить серьезных профессионалов, способных эффективно поддерживать порядок и противостоять талибам, необходимы длительное обучение и тренировки под руководством инструкторов НАТО и США, которых сегодня в Афганистане не хватает. Не менее важной остается идеологическая ориентация афганских солдат и полицейских, большинство из которых поступают на службу исключительно по финансовым соображениям, поскольку те небольшие деньги, которые им платят, в нищем Афганистане являются серьезным заработком.

Под вопросом остается готовность афганской армии противостоять талибам в случае ухода НАТО и США. Не переоценивают ли натовские чиновники желание афганской армии сражаться? Нередко приходится слышать, в том числе от самих натовцев, что солдаты афганской армии получают деньги и от талибов, выполняя для них определенную работу. Но даже если армия будет готова сражаться, а фаза «стабилизация» Операционного плана НАТО закончится полной победой в партизанской войне с талибами, представляется практически нереальным полное уничтожение талибов. Талибы останутся – если не в Афганистане, то на территории «ядерного» Пакистана, где в приграничных провинциях они чувствуют себя вполне комфортно и свободно и где военные и спецслужбы заинтересованы в том, чтобы они продолжали существовать: таковы условия сложной геополитической игры, которую ведет в регионе Исламабад.

Безусловно, европейцы хотели бы уйти из Афганистана как можно скорее, но, учитывая непрекращающееся партизанское сопротивление со стороны талибов, фактический уровень подготовки афганской армии и полиции на сегодняшний день и ряд других факторов, которые требуют присутствия иностранных сил, говорить об уходе НАТО из этой страны преждевременно.

Еще одним сдерживающим фактором на пути досрочного вывода западных сил из Афганистана остается нестабильность внутриполитической системы страны, конструированию которой все эти годы Запад уделял пристальное внимание. Залогом успешной борьбы с талибами является политическое согласие внутри разобщенного по этническому принципу афганского общества. Сегодня этого единства не наблюдается. Президент Карзай, назначенный в 2001 г. главой временной афганской администрации и официально избранный позже на должность президента, является компромиссной фигурой и для Запада, и для афганских политических групп. Однако доверие к Карзаю постепенно падает, причем как в странах НАТО, так и в самом Афганистане, накапливается усталость от этого политического деятеля, с семьей которого связывают крупные коррупционные скандалы, в том числе в связи с наркобизнесом. Доказательством тому и одновременно свидетельством возросшей политической конкуренции в афганской политической жизни стали президентские выборы 2009 года, когда победа Карзая висела на волоске в связи с масштабными фальсификациями, о которых представители ООН заявляли на самом высоком уровне. Решение о легитимности выборов и законности переизбрания Х.Карзая было принято под давлением Запада, который для себя пока не видит другой альтернативной кандидатуры, с которой можно было бы иметь дело. Вероятно, Карзай сохранит свой пост по крайне мере до 2014 г., пока процесс передачи ответственности за страну не подойдет к своему завершению и пока не завершится вывод основных сил МССБ.

Сегодня для НАТО и США не столько актуален вопрос, «когда» уйти, сколько – «как». Требуется сделать это таким образом, чтобы относительно стабилизировавшийся Афганистан, после того как он будет оставлен западной коалицией, вновь не превратился в базу для международного терроризма. А для этого необходимо решать проблему Пакистана, который при нынешнем состоянии дел в этой стране вполне может стать вторым Афганистаном в ближайшие десять лет. Одно очевидно: талибанизирующийся Пакистан гораздо опаснее талибского Афганистана в силу наличия ядерного оружия, конфликта с Индией, а также мало- или почти неуправляемой зоны пуштунских племен, покорить которые пока в истории никому не удавалось. К сожалению, в случае с Пакистаном Соединенные Штаты, а тем более НАТО крайне ограничены в инструментах влияния. И это в ближайшей перспективе самая большая реальная проблема безопасности не только для НАТО, но и для всего международного сообщества, в том числе для России.