Характеристика межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения в Российской Федерации можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (рис. 12.1).

Состояние межбюджетных отношений и, в частности, межбюджетного регулирования в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на посто­янной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных до­ходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельно­сти бюджета становится проблематичным.

 

 

Межбюджетное регулирование

Разграничение расходных полно­мочий и видов

доходных источников (полностью или частично)

 на пос­тоянной основе между уровнями бюджетной системы

Перераспределе­ние средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах

 

                                                  Распределение

                                                           между бюджетами

                                                        разных уровней

                                                             регулирующих

                                                         налогов

                                                       по временным

                                                         нормативам

Рис. 12.1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

 

Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

четкое законодательное разграничение расходных полномочий
между органами власти разных уровней и соответствующих им расхо­дов, а также доходных источников (полностью или частично) между
звеньями бюджетной системы;

максимально возможное разграничение на постоянной (без огра­ничения сроком) основе доходных источников (полностью или частич­но) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

сокращение дотационности и количества дотационных бюдже­тов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращива­ния налогового потенциала на соответствующих территориях;

равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;

обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

недопустимость изъятия или принудительной централизации в
бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на по­стоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных
бюджетных средств;

недопустимость изменения ранжировки территориальных об­разований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюд­жетного регулирования;

взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой под­держке из бюджета другого уровня;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикам, принимающим бюджет.

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами — требованиями бюджетного федера­лизма к его построению позволяет улучшить организацию этих отно­шений.

 

 

Разграничение расходов и доходов между бюджетами разных уровней

Разграничение расходов

 

 

В России для разграничения расходных полномочий между орга­нами власти разных уровней первоосновой являются содержащиеся в Конституции РФ перечень предметов ведения, закрепленных за Рос­сийской Федерацией, по существу — федеральным центром (ст. 70), и перечень предметов совместного ведения федерального центра с субъ­ектами Федерации (ст. 72). Определено также, что вне предметов веде­ния Российской Федерации и полномочий ее по предметам совмест­ного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).

К ведению федерального центра согласно Конституции РФ относят­ся: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономиче­ские службы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы в федеральные фонды регионального развития; федеральные энергети­ческие системы; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения РФ; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; метеорологическая служба, геодезия и кар­тография; официальный статистический и бухгалтерский учет; и неко­торые другие.

В совместном ведении федерального центра и субъектов Федерации согласно Конституции РФ находятся вопросы владения, пользования л распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природо­пользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па­мятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образова­ния, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; уста­новление общих принципов налогообложения и некоторые другие.

В Бюджетном кодексе РФ до принятия Федерального закона от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Россий­ской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» было предусмотрено разграничение финансирования функциональных (не по ведомственному принципу) видов расходов между тремя уровня­ми власти исключительно из федерального (ст. 84), региональных (ст. 86) и местных (ст. 87) бюджетов, а также имелся перечень расходов, финансируемых совместно из бюджетов разных уровней (ст. 85).

С внесением в 2004 г. изменений в Бюджетный кодекс из него ис­ключены перечни видов расходов, финансируемых исключительно из федерального, региональных и местных бюджетов, поскольку с приня­тием новых законов соответствующие полномочия по предметам веде­ния, осуществляемые за счет средств региональных или местных бюд­жетов, в том числе по видам муниципальных образований, определены в этих законах.

Некоторые виды расходов финансируются на всех уровнях бюджет­ной системы, но с учетом особенностей каждого из них. Это расходы по Функционированию органов власти на каждом уровне, проведению соответствующих выборов и референдумов, формированию соответствен­но государственной, муниципальной собственности, содержание и раз­витие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов соответственно государственной власти, местного самоуправления, обеспечению соответствующих каждому уровню целевых программ, обслуживанию и погашению государственного (муниципального) долга, оказанию финансовой помощи бюджетам нижестоящего территориального уровня, обеспечению осуществления отдельных го­сударственных полномочий, передаваемых для реализации органам власти другого уровня, компенсация дополнительных расходов, возни­кающих в результате решений, принятых органами власти вышестояще­го территориального уровня, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, и некоторые другие.

Содержащийся ранее в Бюджетном кодексе перечень расходов, финансируемых совместно из разных уровней бюджетной системы, без четкого разделения, в какой части они исполняются за счет средств того или иного уровня, не вносил ясности в этот вопрос. В та­ких случаях снижалась ответственность каждого уровня власти за их финансирование. Зафиксированное в Бюджетном кодексе разграни­чение финансирования расходов имело определенные недостатки и рассматривалось как начальная стадия работы по законодательному разграничению расходных полномочий и предметов ведения по уров­ням власти и бюджетной системы. Требовалось более четкое их раз­граничение.

Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. «О внесении из­менений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в нем определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые ими са­мостоятельно за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета), среди них:

материально-техническое и финансовое обеспечение деятельно­сти органов государственной власти и государственных учреждений субъекта РФ, включая оплату труда в них;

предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, а также организация и осуществление межмуни­ципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создание и обеспечение охраны госу­дарственных природных заказников и памятников природы регио­нального значения;

поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), планирование использования земель сельскохозяйственного назначения;

строительство и содержание автомобильных дорог общего пользо­вания межмуниципального значения и организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуни­ципальное сообщение);

обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного об­разования в общеобразовательных учреждениях;

организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи, социальная поддержка и соци­альное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граж­дан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, без­надзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных уч­реждениях), социальная поддержка ветеранов труда и некоторых дру­гих категорий граждан, организация и осуществление региональных программ и проектов в области физической культуры и спорта;

охрана и сохранение объектов культурного наследия регионально­го значения, поддержка народных художественных промыслов (за ис­ключением организаций народных художественных промыслов, пере­чень которых утверждается Правительством РФ);

поддержка региональных и местных национально-культурных ав­тономий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

организация обязательного медицинского страхования нерабо­тающего населения;

предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты граж­данам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в со­ответствии со стандартами их оплаты, установленными органами госу­дарственной власти субъекта РФ;

организация тушения пожаров (за исключением лесных и особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях);

заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ; установление, изменение и отмена региональных налогов и сбо­ров, установление налоговых ставок по федеральным налогам в соот­ветствии с законодательством РФ о налогах и сборах; и некоторые другие.

Согласно Федеральному закону об общих принципах организации Местного самоуправления, принятому 6 октября 2003 г., вопросы мест­ного значения разделены между поселениями, включая городские и сельские; городскими округами — городскими поселениями, не входя­щими в состав муниципального района, где местное самоуправление решает вопросы местного значения, относящиеся не только к поселе­нию, но и муниципальному району, и, кроме того, выполняет отдельные переданные ему государственные полномочия; муниципальными районами — несколько поселений, объединенных общей территорией для решения вопросов межпоселенческого характера и где местное са­моуправление района кроме решения вопросов местного значения вы­полняет отдельные переданные ему государственные полномочия.

Вопросы местного значения в указанном Законе определены по ви­дам муниципальных образований: поселения (с численностью населе­ния, позволяющего иметь самостоятельный бюджет), муниципально­го района, городского округа.

Для поселения (за счет средств бюджета поселения, за исключением субвенций из вышестоящего бюджета):

формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

установление, изменение и отмена местных налогов и сборов посе­ления;

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящим­ся в муниципальной собственности поселения;

организация в границах поселения электро-, топливо-, газо-, и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топли­вом и др.

Для муниципального района: вопросы местного значения, в основ­ном аналогичные перечню вопросов, отнесенных к поселениям, но применительно к районному бюджету, местным налогам муниципаль­ного района, муниципальной собственности муниципального района, границам муниципального района, созданию условий для услуг насе­лению поселений (транспортных, связи, общественного питания, тор­говли и бытового обслуживания, библиотечного коллектора), меро­приятиям межпоселенческого характера; и др.

К городским округам отнесены вопросы местного значения, в ос­новном аналогичные отнесенным к поселениям, не являющимся го­родскими округами, и муниципальным районам.

При этом в указанных выше законах, касающихся общих принци­пов организации региональных и местных органов власти, отмечает­ся, что эти органы власти вправе решать за счет своих территориаль­ных бюджетов и иные вопросы, соответственно установленным ком­петенциям по предметам совместного ведения законом субъекта РФ, а также не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компе­тенции других органов власти при наличии собственных материаль­ных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых им из бюджетов вышестоящего террито­риального уровня).

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входя­щих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправления этого района о передаче им осуще­ствления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляе­мых в районный бюджет из бюджетов этих поселений. Также и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления поселений о переда­че им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, пере­даваемых из районного бюджета в бюджеты этих поселений.

В правительственной Программе развития бюджетного федерализ­ма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятой в 2001 г., понятие «расходные полномочия» (права и обязанности в области расхо­дов) органов власти трактуются так: 1) нормативное правовое регули­рование деятельности (функций) органов власти; 2) обеспечение финансовыми средствами исполнения нормативного правового регу­лирования; 3) непосредственное финансирование (исполнение) рас­ходов.

Понятие «расходные обязательства» согласно Бюджетному кодексу рассматривается как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Россий­ской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, орга­нам государственной власти, органам местного самоуправления, ино­странным государствам, международным организациям и иным субъек­там международного права средства соответствующего бюджета (в том числе государственного внебюджетного фонда, территориального го­сударственного внебюджетного фонда).

Необходимо определить критерии, которые должны быть положе­ны в основу разграничения расходов между уровнями бюджетной сис­темы. Такими критериями (принципами), исходя из мирового опыта, могут быть следующие:

территориальное соответствие (соответствие «зоне обслужи­вания»);

приближение к уровню тех территориальных образований, в
интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги;

эффект масштаба.

Суть первого принципа в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в ос­новном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в общих интересах населения страны и (или) нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); в интересах населения, проживающего на территории всех и (или) нескольких муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муни­ципального образования (местный уровень).

Второй принцип, означающий максимально возможное прибли­жение к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги, исходит из того, что орга­ны власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.

Третий принцип предусматривает, что бюджетные услуги закрепля­ются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно обес­печивать реализацию этих услуг (например, приобретение на региональ­ном уровне учебников для школ или медикаментов для муниципальных лечебных учреждений всех муниципальных образований данного субъек­та Федерации), имея в виду и экономию бюджетных средств.

Принципом разграничения расходов является соответствие их разграничению расходных полномочий, но уровень бюджетной системы, за счет которого осуществляются расходы на реализацию соответст­вующих полномочий, не всегда совпадает с уровнем, где непосредст­венно происходит их финансирование и предоставление бюджетных услуг. Это требует соответствующего межбюджетного регулирования, включая последующее перераспределение средств между звеньями бюджетной системы. Лучший вариант, когда эти две функции совпада­ют в одном бюджете, а расходы соответствуют бюджетным доходам.

В Российской Федерации сложились следующие основные на­правления расходов и распределение их по уровням бюджетной систе­мы (табл. 12.1).

Из этих данных видно, что наибольший удельный вес в своде всех бюджетов России занимают расходы на социальные отрасли и меро­приятия (32,7%), а на втором месте — производственные отрасли (22,6%). В составе первых с наиболее высоким уровнем — образование (13,2%), социальная политика (8,9%), здравоохранение и физическая культура (8,3%), а вторых — промышленность, энергетика, строитель­ство (9,3%), жилищно-коммунальное хозяйство (7,1%). При такой группировке расходов на третьем месте национальная оборона (9,9%)> на четвертом — правоохранительная деятельность (8,4%) и на пятом — обслуживание государственного долга (6,7%). Для сравнения отметим, что в СССР преобладали расходы на народное хозяйство: в 1989 г. ИХ удельный вес составлял 41,4%, а в 1990 г. — 38,5%; уровень же расходов

 

…

 

 

Из этих данных видно, что основная доля расходов (34,3%) прихо­дится на безвозмездные и безвозвратные перечисления местным бюджетам. Это 4383,2 млн руб., из которых наибольшие суммы предусматривались на финансирование общеобразовательных учреждений В части реализации государственного стандарта общего образования — 1921 млн руб. (43,8%), на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований — 1358,8 млн руб. (31,0%), на финансирование расходов, связанных с реализацией Федерального закона «О ветеранах» — 675,2 млн руб. (15,4%), на выполнение соглашения (договоров) о реструктуризации задолженности за потребленные топливно-энергетические ресурсы, заключенных между муниципальными образованиями области и поставщиками этих ресурсов — 372,3 м руб. (8,5%). Кроме того, были предусмотрены средства на исполнение обязательств в соответствии с Законом Саратовской области «О стату­се областного центра Саратовской области — города Саратова» — 20,0 млн руб., а также на проведение капитального ремонта путепрово­да по трамвайному маршруту № 3 в Ленинском районе г. Саратова, — 9,0 млн руб. Местным бюджетам предусматривались и средства на по­гашение кредиторской задолженности по выплате компенсаций педа­гогическим работникам образовательных учреждений на приобрете­ние книгоиздательской продукции и периодических изданий — 19,2 млн руб., на реализацию Федерального закона «О погребении и похоронном деле» — 6,2 млн руб., на возмещение убытков от эксплуа­тации водопроводных сооружений с излишней мощностью муници­пального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйст­ва в Александрово-Гайском районе — 1,5 млн руб.

Относительно большой удельный вес (16,7%) пришелся на расходы целевых бюджетных фондов — 2143,3 млн руб., в том числе Фонд дорож­ного хозяйства — 1958,3 млн руб., Фонд безопасности дорожного дви­жения — 105,0 млн руб. и Фонд укрепления законности и общественно­го порядка — 80,0 млн руб. Значителен удельный вес расходов на реали­зацию социальной политики (13,0%) с суммой 1660,0 млн руб., в том числе на учреждения социального обслуживания — 661,1 млн руб., со­циальную помощь (доплаты к пенсиям) — 68,6 млн руб., капитальные расходы — 56,1 млн руб. и др. Обращает на себя внимание, что удельный вес расходов на государственное управление и местное самоуправление (6,2%) немногим уступает удельному весу расходов на здравоохранение и физическую культуру (6,9%).

Внесенные поправки в законодательные акты Российской Федера­ции в связи с принятием в 2003 г. указанных выше федеральных зако­нов, касающихся общих принципов организации региональных и ме­стных органов власти, существенно расширяют бюджетные полномо­чия органов государственной власти субъектов РФ, что видно из приведенного выше перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляе­мых ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета. В ос­нову формирования расходов бюджетов всех уровней принимаются за­конодательно установленные исходя из разграничения полномочий между органами власти разных уровней, а также договоров и соглаше­ний расходные обязательства.

При формировании расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривалось ориентироваться неминимальные государственные социальные стандарты, нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Предполагалось, что будет принят федеральный закон о минимальных государственных со­циальных стандартах. Пока такой закон не принят. Но в отдельных от­раслях они разработаны.

В принципе через такие стандарты государство может регламенти­ровать качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность удовлетворения которыми в значительной степе­ни гарантируется бесплатностью или доступной платой за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых взносов и иных средств. Эти стандарты должны отвечать на вопросы: какие именно услуги и блага, какого качества и в какой мере должны предоставляться бес­платно или за доступную плату на территории страны всем или соот­ветствующим категориям граждан. Их можно назвать стандартами прежде всего качества обслуживания.

В этой связи первоочередной задачей для реализации минималь­ных государственных социальных стандартов является более подроб­ная конкретизация и детализация каждого из них. Например, в облас­ти образования — какой перечень образовательных услуг и в каких пределах как обязательный должен предоставляться бесплатно. Анало­гично в области здравоохранения. Разумеется, и в первом и во втором случаях речь идет о государственных и муниципальных учреждениях. Это значит, что сверх такого перечня могут быть и платные услуги.

Наряду с этим есть понятие «минимальные социальные нормы». Они представляют собой единые или групповые удельные показатели необ­ходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и бла­гами в основном в натуральном выражении (исключение составляют минимальный уровень оплаты труда и некоторые другие, уровень ко­торых в денежном выражении определен законами РФ) по их видам на соответствующую единицу или соответствующее количество единиц (на одного жителя, на 1000 жителей, на 10 000 жителей, на одного ре­бенка в детских дошкольных учреждениях, на одного учащегося в уч­реждениях образования, на один койко-день в больничных учрежде­ниях и т.д.). Их можно рассматривать как один из элементов, состав­ную часть указанных стандартов, но ставить знак равенства между двумя этими понятиями нельзя.

Денежное выражение социальных норм — это нормативы финансо­вых затрат (минимально необходимые финансовые нормы расходов).

Такие нормы в отличие от социальных норм (натуральных) в усло­виях рыночных отношений имеют большую дифференциацию в разре­зе территориальных образований и не обладают такой же стабильно­стью. Этих особенностей не было при централизованной плановой экономике, когда действовали единые, практически неизменные пены. Тогда система указанных норм использовалась на всех уровнях власти для межбюджетного регулирования. В новой редакции Бюджетного кодекса предусмотрено, что на федеральном и региональном уровнях в законах, предусматривающих предоставление субвенций бюджетам других уровней из соответствующих фондов компенсаций, должен содержаться порядок расчета нормативов для определения об­щего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, и они еже­годно вводятся в действие соответственно законом о федеральном бюджете и законом о региональном бюджете. Вместе с тем предусмот­рено, что нормы финансовых затрат разрабатываются федеральным органом исполнительной власти на единицу представляемых государ­ственных или муниципальных услуг, которые используются при составлении проекта бюджета для выделения средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюд­жетному учреждению, а также при расчете финансирования государст­венного заказа на предоставление таких услуг, выполняемого государ­ственными или муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.

В то же время в новой редакции Бюджетного кодекса исключено положение о нормативах финансовых затрат и нормативах минималь­ной бюджетной обеспеченности как основы для расчета финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации.

В Бюджетном кодексе до внесения в него изменений в 2004 г. име­лось определение минимальной бюджетной обеспеченности как «мини­мально допустимой стоимости государственных и муниципальных ус­луг в денежном выражении, предоставляемых органами государствен­ной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов» (ст. 6).

В новой редакции Кодекса (п. 6 ст. 131) предусмотрено, что уро­вень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ «определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного Жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным пока­зателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с Учетом структуры населения, социально-экономических, географиче­ских, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных Услуг в расчете на одного жителя».

Если бюджетную обеспеченность учитывать через показатель душевых бюджетных доходов (душевой налоговый потенциал), то в принципе он не равнозначен бюджетной обеспеченности (может косвенно ее отражать), а представляет собой уровень бюджетных доходов в расчете на одного жителя соответствующего территориального образования. Бюджетная же обеспеченность, по существу, выражается в степени обеспеченности доходами минимально необходимых расходов. Но в сложившихся условиях при определении показателей межбюджетного регулирования возможности для достоверного определения «прямым счетом» налогового потенциала и нормативных минимально необходимых расходов крайне ограничены, что вынуждаем вести расчеты через сопоставление относительных величин.

Если же финансовая помощь для выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований наряду с возможностями! вышестоящего бюджета, из которого она предоставляется, ставится в зависимость от уровня их душевых бюджетных доходов или душевом  налогового потенциала, то, по существу, речь идет не о доходно-расходном выравнивании, т.е. сбалансировании бюджетов, а о проблеме сокращения прежде всего региональной «бюджетной асимметрии». В этих условиях при распределении финансовой помощи необходимей ориентироваться на критерии, характеризующие особенности территориальных образований, наиболее существенно влияющие на их потребности в бюджетных расходах (численность населения, его возрастные категории, природно-климатические и географические условия,  транспортная доступность и некоторые другие).

В связи с этим на федеральный центр ложится задача не только оказывать финансовую помощь субъектам РФ, но в первую очередь создать им через налогово-бюджетное законодательство исходные условия для максимальной реализации имеющихся у них экономических возможностей ориентироваться на собственные силы для соблюдения социальных гарантий и сбалансированности своих бюджетов.

 

Разграничение доходов

Согласно Бюджетному кодексу РФ, в части, действовавшей по 2004 г., собственные доходы бюджетов определялись как «виды доходов» закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федераций или в соответствии с ним законодательством субъектов Российской? Федерации» (ст. 47). В СССР и в Российской Федерации до принятий Бюджетного кодекса РФ их чаще называли «закрепленные доходы». Понятие «собственные доходы» не вполне соответствует их содержанию, так как региональные и местные власти даже по перечню собственных налогов (региональных и местных), установленному на федеральном уровне, не располагают правами на налогообложение в части установ­ления порядка определения налогооблагаемой базы, самостоятельно­го определения размера налоговой ставки.

В соответствии с новым бюджетным законодательством к собст­венным доходам территориальных бюджетов, по существу, отнесены и
доходы, полученные в виде отчислений от налога по нормативам, установленным на временной основе (на финансовый год), а также безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов другого уровня,
за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и
(или) региональных фондов компенсаций. Такая структура собствен­ных доходов исходит из того, что средства, поступившие в бюджет на
безвозмездной и безвозвратной основе, становятся его собственно­стью. Но в данном случае «затушевываются» проблемы зависимости
этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационности и количества дотационных бюджетов. В таком случае даже
преобладание «собственных доходов», включающих и финансовой по­
мощь из вышестоящего бюджета (указанные компенсации к ней не от­
носятся), не характеризует высокую степень самостоятельности бюд­жетов.       

Существенным недостатком действовавшего по 2004 г. Бюджетного
кодекса РФ являлось то, что в нем не были разграничены на постоянной
основе полностью и частично доходные источники между бюджетами
разных уровней. Это объяснялось, с одной стороны, незавершенностью
процесса разграничения расходных полномочий, с другой — нестабильностью налогового законодательства.       

С 2005 г. разграничение (без ограничения сроком) видов доходных источников между бюджетами разных уровней зафиксировано в Ко­дексе.

К доходам, закрепленным за федеральным бюджетом, относятся следующие федеральные налоги и сборы: налог на прибыль организа­ций по ставке, установленной для его зачисления в федеральный бюджет (определяется Налоговым кодексом), — по нормативу 100%, а также при выполнении соглашений о разделе продукции — 20%; налог на Добавленную стоимость — 100%; акцизы на спирт этиловый из пище­вого сырья — 50%; акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за Исключением пищевого, — 100%; акцизы на спиртосодержащую про­дукцию — 50%; акцизы на табачную продукцию — 100%; акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей — 40%; акцизы на автомобили легковые и мотоциклы — 100%; акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию России, — 100%; налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) — 100%, а также в виде углеводородного сырья, за исключением газа горючего природного, — 95%; налог на добычу полезных ископаемых, за исключением их в виде углеводородного сыры» и общераспространенных полезных ископаемых, — 40%; налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе России, в исключительной экономической зоне России, за пределами территории России — 100%, а также при выполнении соглашений о разделе про­дукции — 100%; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде уг­леводородного сырья (газ горючий природный) — 100%, а также в виде углеводородного сырья, за исключением газа горючего природного,,Л 95%; водный налог — 100%; единый социальный налог — 100%; госу­дарственная пошлина, за исключением подлежащей зачислению в тер­риториальные бюджеты, — 100%; лицензионный сбор на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продук­ции — 100%, а также прочих лицензионных сборов — 100%; таможен­ные пошлины и таможенные сборы — 100%; платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, от­пускаемую на корню, — 100%; плата за пере вод земель лесного фонда в нелесные и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий •* 100%; плата за пользование водными объектами — 100% и водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашени­ям — 100%; сбор за пользование объектами водных биологических ре­сурсов (по внутренним водным объектам) — 100%, а исключая внутренние водные объекты, — 70%; плата за негативное воздействие на окружающую среду — 20% и ряд других. В федеральный бюджет зачис­ляются доходы от внешнеэкономической деятельности, что не отраже­но в Кодексе.