Механизмы обеспечения эффективности

Государственных инвестиций

Потенциал использования государственных инвестиций в россий­ской экономике в существенной степени определяется возможностями организационно-правового механизма, обеспечивающего их эф­фективность.

К настоящему времени в соответствии с приоритетами экономиче­ской и бюджетной политики сформировались следующие направле­ния создания такого механизма:

повышение программно-целевой составляющей в деятельности государства;

переход к сотрудничеству государства и бизнеса на основе софинансирования проектов, связан­ных с поддержкой инфраструктуры и повышением конкурентных по­зиций корпоративного сектора;

предоставление на долевой основе ка­питальных трансфертов с целью социально-экономического развития территорий.

Изменен концептуальный подход к формированию Федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых про­грамм. В целях повышения эффективности бюджетных расходов рас­пределение средств, выделяемых на финансирование федеральных программ, осуществляется на основе: уточнения целевых индикаторов и показателей эффективности программ и подпрограмм; обоснования необходимости финансирования тех или иных объектов и мероприя­тий, предложенных субъектами бюджетного планирования; выбора приоритетных мероприятий: строек и объектов, тематик НИОКР, прочих расходов; анализа эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на их реализацию. При этом рассмотрение производится исходя не из распределения отведенных ли­митов, а исходя из реальной потребности в бюджетных средствах для решения поставленных в программах задач.

В Федеральную адресную инвестиционную программу входит часть капитальных расходов бюджета на очередной финансовый год, включая финансирование федеральных целевых программ, расходы на научно-исследовательские и конструкторские работы и некоторые другие расходы. В соответствии с Бюджетным кодексом Федеральная адресная инвестиционная программа определяет размер государст­венных инвестиций по отраслям и ведомствам. В нее включаются в основном объекты, имеющие федеральное значение. При формиро­вании программы предусмотрено повысить роль принципов откры­тости и прозрачности, усилить ответственность государственных за­казчиков.

За счет средств Федеральной адресной инвестиционной программы планируется, прежде всего, завершить уже начатые объекты. При этом преимущество будет отдаваться межрегиональным объектам районах со сложившейся инфраструктурой. С целью повышения эффективности использования государственных средств Минэконом­развития России проводит анализ экономической эффективности го­сударственных расходов на капитальное строительство с тем, чтобы исключить неэффективные объекты из бюджетного финансирования бюджетные статьи различных министерств и ведомств по финансиро­ванию капитального строительства будут сконцентрированы в руках государства путем сведения их в федеральную адресную инвестицион­ную программу в рамках бюджета.

В отличие от практики 90-х годов финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы с 2004 г. ведется в соответствии с перечнем строек и объектов для федеральных государственных нужд, утвержденным не Государственной Думой, а Правительством РФ. Го­сударственные капитальные средства на стройки и объекты, находя­щиеся в государственной собственности субъектов РФ или муници­пальных образований, направляются главными распорядителями средств федерального бюджета в форме капитальных трансфертов на счета по учету средств бюджетов субъектов РФ. Эти счета открываются в органах федерального казначейства в соответствии с договорами о финансировании строек и объектов и предоставлении отчетности, за­ключаемыми с органами исполнительной власти субъектов РФ — госу­дарственными заказчиками, которые осуществляют непосредственное финансирование данных строек и объектов.

Выделение акционерным обществам средств федерального бюд­жета на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение находящихся в их собственности строек и объектов, включенных в пе­речень Федеральной адресной инвестиционной программы, осущест­вляется с определением рыночной стоимости акций этих обществ на дату передачи этих акций в собственность РФ. При отсутствии свое­временной и утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации по стройкам и объектам и при перезаключении договоров с акционерными обществами о передаче в федеральную собственность акций Правительство РФ оставляет за собой право пе­рераспределять объемы ассигнований по стройкам и объектам, вклю­ченным в перечни.

В целях повышения обоснованности и ужесточения процедур принятия решений о разработке федеральных целевых программ будет реализован следующий алгоритм: формулирование предложений разработке новых федеральных целевых программ в виде концепции этих программ, сформированной на вариантной основе; согласование концепции программ; утверждение программы решением Правитель­ства Российской Федерации. Предполагается также уточнить функции государственного заказчика и функции государственного заказчика — координатора федеральной целевой программы.

Предусмотрено сокращение количества федеральных целевых программ, изменение системы отчетности по их финансированию. Порядок финансирования федеральных целевых программ предпола­гает вложение на каждый рубль бюджетных средств 5—7 руб. из альтер­нативных источников (частных инвестиций, средств местных бюдже­тов и др.). Переход с годовой на ежеквартальную систему отчетности даст возможность государству приостанавливать бюджетное финанси­рование при нарушении обязательств со стороны контрагентов, что позволит предотвратить распыление бюджетных ресурсов.

Важным направлением совершенствования программно-целевого подхода является отказ от существующей практики финансирования текущей деятельности министерств и ведомств через федеральные це­левые программы. В рамках утвержденной Правительством РФ кон­цепции реформирования бюджетного процесса предусмотрено введе­ние с 2006 г. ведомственных целевых программ. Ресурс Федеральных целевых программ будет сосредоточен на проектах, дающих макси­мальный эффект.

Реализация политики концентрации ресурсов на завершаемых объектах, перераспределения средств в пользу объектов, обеспечиваю­щих максимальную эффективность вложений, а также объединения в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы государст­венных капитальных вложений, ранее рассредоточенных по различ­ным разделам федерального бюджета, позволит обеспечить сущест­венный рост доли государственных капвложений в финансировании федеральных целевых программ — с 30% в 2004 г. до 53% в 2005 г.

Повышение роли программно-целевого компонента в деятельно­сти государства способствует преодолению и такого недостатка, как отсутствие перспективы в бюджетном процессе. В условиях действую­щей нормативной базы и сложившейся бюджетной практики финан­совые обязательства государства переходящего характера ничем не га­рантированы, переходящие ассигнования могут быть изменены при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Это существен­но осложняет инвестиционное планирование как для государственных корпораций, выполняющих госзаказ, так и для частных инвесторов, рассчитывающих на реализацию инвестиционных программ с участи­ем государства. При использовании программ, ориентированных на достижение определенных результатов, риски таких изменений уменьшаются. Горизонт планирования определяется конкретной инвести­ционной программой.

В соответствии с концепцией реформирования межбюджетных отношений предполагается изменить структуру межбюджетных транс­фертов. В их составе на федеральном и субфедеральном уровне в соста­ве соответствующих бюджетов могут быть созданы фонды развития

Так, в соответствии с Федеральным законом «О внесении измене­ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирова­ния межбюджетных отношений» Федеральный фонд регионального развития может быть образован в составе федерального бюджета в це­лях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального разви­тия. Отбор инвестиционных программ (проектов), федеральных целе­вых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ (группами субъек­тов РФ) осуществляются в порядке, установленном федеральными за­конами, нормативными правовыми актами Президента и Правитель­ства Российской Федерации.

Аналогичный порядок установлен в отношении образования в со­ставе бюджетов субъектов РФ региональных фондов развития, пред­назначенных для долевого финансирования инвестиционных про­грамм (проектов) развития общественной инфраструктуры местного значения.

Переход к проектным формам взаимодействия государства и биз­неса на основе софинансирования проектов связан с внедрением ры­ночных принципов в процесс реализации функций государства по раз­витию инфраструктурной сферы, поддержке приоритетных отраслей и производств, активизации частных инвестиций. С учетом особого зна­чения сферы инфраструктуры смысл этого перехода состоит в посте­пенном превращении государства из монопольного производителя инфраструктурных услуг в субъекта, регулирующего все расширяю­щийся спектр услуг, производимых частным сектором, и одновремен­но партнера но бизнесу. По мнению многих экономистов, различные формы частно-государственного партнерства при сохранении госу­дарственного контроля над стратегическими инфраструктурными се­тями могут стать эффективной альтернативой радикального способа решения проблемы — приватизации с ее неоднозначными социально-экономическими последствиями.

Рассмотренные направления формирующегося в России механиз­ма, нацеленного на повышение эффективности государственного инвестирования, в принципе соответствуют имеющимся в мировой практике образцам. Между тем международный опыт демонстрирует и другие подходы к эффективному использованию государственных инвестиций.

Использование данного опыта не может быть успешным без учета современного состояния российских государственных финансов и особенностей формирования бюджета.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы бюджета делят­ся на капитальные и текущие. Разделение таких расходов в бюджетной практике, как видно из предшествующего изложения, становится пра­вилом лишь сейчас. При этом источники капитальных и текущих расхо­дов в отечественном бюджете не выделяются: в силу действия принципа совокупного покрытия расходов, заложенного в устройстве бюджета, они являются едиными. Поскольку большая часть капитальных расхо­дов направляется на финансирование социальных программ, доля средств, предназначенных для реализации инвестиционных программ, является незначительной (как отмечалось, в 2003 г. на развитие и под­держание социального комплекса пришлось 62,8% капитальных расхо­дов бюджета, а производственных комплексов — 13,1%).

Иной подход к формированию бюджета, используемый, в частно­сти, в странах Европейского союза, предполагает разделение не только текущих и капитальных расходов, но и их доходных источников. При таком двойном бюджете текущие расходы возмещаются налоговыми доходами, а капитальные — заемными средствами. Капитальные рас­ходы рассматриваются как накопление активов, генерирующих доход. Доход позволяет обеспечить выплату процентов по государственным обязательствам, а продажа активов — погашение основной суммы дол­га. Сбалансированность бюджета достигается тем, что любой прирост обязательств компенсируется равнозначным приростом активов.

Так проявляется в бюджетной сфере известное в финансовой тео­рии и практике «золотое правило» (принцип финансового соотноше­ния сроков, обеспечивающий ликвидность активов) — получение и использование средств должны происходить в установленные (сопос­тавимые) сроки, капитальные вложения с длительными сроками оку­паемости целесообразно финансировать за счет долгосрочных заем­ных средств. Использование данного принципа при формировании бюджета связано с усилением влияния на бюджетное планирование Методов, успешно применяемых в корпоративном финансовом ме­неджменте.

В соответствии с вытекающими отсюда практическими рекомен­дациями осуществление масштабных инвестиционных вложений го­сударства должно финансироваться за счет привлечения необходимых ресурсов на финансовом рынке. При этом заемные ресурсы направляться не на покрытие текущих расходов, а на инвестиции, что делает безопасным временный бюджетный дефицит, поскольку обеспечивает сбалансированность бюджета в долгосрочном плане.

Одним из удачных примеров эффективного использования государственных инвестиций является опыт ФРГ, где четко выделены те­кущие и инвестиционные расходы бюджета, установлен предельный объем финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов сум­мой предусмотренных инвестиционных расходов. Статья 115 Основ­ного закона ФРГ закрепляет принцип использования заемных средств только на государственные инвестиции и достижение экономической стабилизации.

Данный подход содержится и в британском финансовом законо­дательстве. Представления о том, что правительство не может прини­мать обязательства, по которым будут расплачиваться его преемники, уступили новой логике: будущие поколения не должны оплачивать текущие расходы, которые приносят пользу только нынешнему поко­лению, но должны частично финансировать инвестиции, выгодные как нынешнему, так и будущим поколениям. Это соответствует прин­ципу справедливого распределения финансового бремени между по­колениями.

Мировой опыт показывает, что «золотому правилу» при финанси­ровании государственных инвестиций следуют в неявном виде и те страны, где разделение текущего и инвестиционного бюджетов не за­креплено законодательно, а используются иные формы выделения ин­вестиционных расходов; финансирование инвестиционных программ за счет выпуска долгосрочных облигаций и иных заемных средств; об­разование государственных институтов развития; создание специаль­ных фондов инвестиционного назначения и др.

Основным способом финансирования государственных инвести­ций выступает эмиссия ценных бумаг. Так, в Японии с целью финан­сирования инвестиционных программ выпускаются государственные «строительные» облигации, в Китае облигации правительства послу­жили источником существенного обновления инфраструктуры. Воз­растает значение государственных ценных бумаг в качестве главного инструмента обеспечения инвестиционной деятельности государства и в странах Латинской Америки, хотя заметную роль в структуре источ­ников финансирования капитальных затрат государства продолжают играть займы правительства и государственных компаний на внешнем рынке ссудных капиталов; кредиты транснациональных, а также меж­дународных банков. Интересно отметить, что в некоторых латиноаме­риканских странах государственные ценные бумаги подразделяются на две основные категории: краткосрочные обязательства, используе­мые для финансирования текущих потребностей бюджета и урегули­рования проблем задолженности государства перед физическими ли­цами, и среднесрочные и долгосрочные обязательства, имеющие инве­стиционную направленность.

Данный опыт целесообразно использовать для России, где рынок государственных ценных бумаг был изначально ориентирован на при­влечение средств для финансирования текущего дефицита государст­венного бюджета. Возрастание государственных заимствований в рос­сийской экономике середины 90-х годов было инициировано увеличе­нием непроизводительных расходов, связанных с обслуживанием высокого по стоимости и краткосрочного по структуре государствен­ного долга. Оно не только не компенсировалось ростом инвестицион­ных расходов, а, напротив, выступило одним из факторов, обусловли­вающих сокращение государственных капитальных вложений, и, бо­лее того, вытеснение частного инвестиционного спроса.

Как один из способов отделения инвестиционных расходов от те­кущих и концентрации их в иной организационно-правовой форме с целью повышения эффективности государственных инвестиций мож­но рассматривать создание государством институтов развития.

Государственные институты развития действуют практически во всех странах с динамично развивающейся экономикой, играя структурообразующую роль в национальных системах.

Они могут быть представлены общенациональным государствен­ным банком, направляющим внутренние сбережения в производст­венные инвестиции, экспортно-импортным банком, осуществляю­щим кредитование экспорта и инвестирование конкурентоспособных отраслей национальной экономики, государственными финансовыми институтами, стимулирующими вложения населения в жилищное строительство, многоотраслевыми и отраслевыми инвестиционными корпорациями. При помощи таких институтов государство управляет экономикой с позиций общенациональных интересов.

Целевое размещение государственных инвестиционных ресурсов через государственные институты развития, многие из которых рабо­тают, несмотря на контрольный пакет акций в руках государства, на Рыночных принципах, позволяет оптимально сочетать бюджетные Источники финансирования инвестиций со средствами крупных инве­стиционных компаний, коммерческих банков и других частных инве­сторов. Финансовая поддержка государства ограничивается предос­тавлением стартового капитала, налоговых льгот, субсидий на специ­альные нужды и гарантий выплат по ценным бумагам, при этом использование бюджетных средств строго контролируется.

Роль этих институтов усиливается в условиях экономических рецессий и структурных перестроек. Не случайно создание первых государственных корпораций и банков развития относится к 30-м годам XX в. — периоду Великой депрессии. Образованные в тот период государственные институты способствовали консолидации сбереже­ний граждан и их использованию для преодоления экономического кризиса. Не менее важную роль государственные институты развития сыграли в послевоенном восстановлении экономики, борьбе с после­дующими экономическими рецессиями, структурной реорганизации хозяйства.

В условиях относительной экономической стабилизации, когда государственная поддержка перестает быть остро востребованной, а ряд задач, с целью решения которых эти институты созданы, успешно вы­полнены, некоторые из них приватизируются. В числе последних, мож­но назвать американские ипотечные корпорации, итальянские государственные управляющие компании и др.

Однако в сфере стратегических интересов государства государст­венные институты развития продолжают занимать ключевые позиции. Особое место в системе данных институтов принадлежит государст­венным банкам развития.

Государственные банки развития различаются по направлениям и масштабам деятельности, они представлены как относительно неболь­шими, так и крупнейшими финансовыми институтами, лидирующими в рейтинге банков развития мира. Так, существенную роль государст­венные банки развития играют в экономическом развитии новых ин­дустриальных стран Азии, Латинской Америки и т.д. Они принимают активное участие в реализации государственных инвестиционных программ и проектов, имеющих важное значение для всего хозяйст­венного комплекса страны. Среди основных направлений их деятель­ности — модернизация промышленных предприятий; внешняя тор­говля, включая предоставление кредитов на технологическое перевоо­ружение экспорто-ориентированных предприятий; строительство объектов производственной инфраструктуры; программы и проекты по развитию малого и среднего бизнеса; проекты социального значе­ния и др. Мобилизация ресурсов ими осуществляется путем размещения на внутреннем рынке ценных бумаг, эмитируемых как от своего имени (под гарантию государства), так и по поручению правительства.

В отличие от других стран в России пока не удалось создать мощный банк, осуществляющий инвестиционную деятельность под эги­дой государства. Российский банк развития пока не оправдывает в полной мере возлагаемые на него надежды. Процесс его формирования как крупнейшего российского банка, осуществляющего содействие реализации государственной инвестиционной, политики в приоритетных отраслях экономики, продолжается. На 1 января 2004 г. собственные средства банка составили 5,6 млрд руб., активы — 8,0 млрд руб., объем кредитного портфеля с учетом открытых кредитных линий и предоставленных гарантий — свыше 4,5 млрд руб., 96% кредитного портфеля банка представлено среднесрочными и долго­срочными проектами. Российский банк развития входит в 20 первых банков России по размеру собственного капитала и объему получен­ной прибыли, что имеет важное значение для работы с крупными про­ектами и поддержки предприятий реального сектора экономики. Од­нако он пока не вошел в тридцатку банков — лидеров по объему порт­феля кредитов и деловой активности.

Помимо банков развития государственные инвестиции могут осуществляться через систему трастовых фондов целевого назначения.

Последние могут создаваться в рамках центрального банка, банков развития, специальных административно-финансовых и хозяйствен­ных структур. Ресурсы данных фондов формируются за счет государст­венных трансфертов, взносов предпринимательских групп и объеди­нений, кредитов международных финансовых организаций и расходу­ются на строго целевой основе, в рамках задач, сформулированных правительством при их создании.

В современной системе регулирования экономики, где доминиру­ют цели развития, эффективное использование государственных ин­вестиций предполагает их концентрацию на стратегических направле­ниях. В условиях научно-технической революции, предопределившей переход к современному постиндустриальному обществу и необходи­мость масштабных структурных преобразований, государственные ин­вестиции могут стать действенным инструментом модернизации эко­номики.

 

Раздел III