Региональный бюджет и его особенности

Согласно Бюджетному кодексу РФ «бюджет субъекта Российской федерации (региональный бюджет) — форма образования и расходо­вания денежных средств в расчете на финансовый год, предназначен­ных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъ­екта Российской Федерации» (ст. 15). Такие обязательства определя­ются в Кодексе как обязанности бюджета в соответствии с действующим законодательством, договором или соглашением пре­доставить средства соответствующим бюджетополучателям, а если ис­полнение их предусматривается законом (решением) о бюджете на со­ответствующий финансовый год, то они рассматриваются как «бюд­жетные обязательства».

Бюджеты любого уровня имеют как общие для них особенности, так и специфические, характерные для соответствующего уровня бюд­жетной системы. Говоря об общих, наиболее существенных особенно­стях, можно отметить, что бюджет обладает признаками плана-про­гноза, как правило, на очередной финансовый (бюджетный) год в форме баланса доходов и расходов, утверждаемого законодательным (представительным) органом государственной власти или местного самоуправления, в целях обеспечения финансовыми ресурсами задач и Функций, возлагаемых на указанные органы власти, и осуществления проводимой ими бюджетной политики. В связи с планово-прогнозным характером бюджета часть показателей, утверждаемых в законе о бюджете, носит планово-директивный характер, и несоблюдение их усматривается как бюджетное правонарушение, а другая часть — планово-прогнозный. Поэтому, например, отклонение от выполнения плана по доходам и в связи с этим по расходам не является бюджетным правонарушением, хотя не снимает ответственности за принятие исчерпывающих мер для обеспечения объемов доходов и расходов, утвержденных законом. Это также не исключает экономного и рационального использования бюджетных средств, при котором выполнение задач и функций, возлагаемых на органы власти, может достигнуто и с меньшими затратами.

Специфика регионального бюджета состоит в том, что его расход­ные обязательства осуществляются в общих интересах населения, проживающего на территориях всех и (или) нескольких муниципальных образований, охватывая и мероприятия межмуниципального характера. Наряду с этим могут быть случаи, когда несколько субъектов РФ объединяют часть своих бюджетных ресурсов для реализации меро­приятий, осуществляемых во взаимных интересах.

В Бюджетном кодексе РФ нет понятий «республиканские», «крае­вые», «областные», «окружные», «районные», «городские» бюджеты. Но надо иметь в виду, что федеральный бюджет — это центральный бюджет федеративного государства, региональный бюджет — цент­ральный бюджет субъекта Федерации, районный бюджет муниципаль­ного района — центральный бюджет этого района, городской бюджет, если в городе есть муниципальные образования, — центральный бюд­жет города, а если нет, то можно говорить о едином городском бюдже­те, или бюджете города.

На уровне субъектов РФ различаются виды региональных бюдже­тов: республиканские, краевые, областные, автономной области, ок­ружные автономных округов, городские городов федерального значе­ния (Москвы и Санкт-Петербурга), являющихся субъектами РФ.

К особенностям региональных бюджетов краев (областей), имею­щих в своем составе автономные округа, относится то обстоятельство, что доходы от региональных налогов, установленных органами госу­дарственной власти края (области), подлежат зачислению в региональ­ный бюджет, а доходы от региональных налогов, установленных орга­нами государственной власти автономного округа, зачисляются в бюд­жет округа. Что касается федеральных налогов, подлежащих в соответствии с Кодексом зачислению (без ограничения сроком) пол­ностью или частично (в процентных долях) в бюджеты субъектов РФ то по указанным краям (областям) они зачисляются в их региональный бюджет, если иное не установлено договором между органами государственной власти края (области) и автономного округа.

Есть признаки, характерные для региональных и местных бюджетов. Например, в соответствии с бюджетной классификацией раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств по предметам ведения субъектов РФ и их совместного ведения с Российской Федерацией, осуществляемых за счет средств регионального бюджета, средств, направляемых на исполнение расходных обязательств муниципальных образований по вопросам мест­ного значения, с одной стороны, и расходных обязательств, осуществ­ляемых за счет субвенций из бюджета вышестоящего уровня, с другой. Наиболее существенные особенности региональных бюджетов как собственных бюджетов членов Федерации отражаются через межбюджетные отношения, а именно: разграничение (без ограничения сро­ком) доходов и расходов, расходных обязательств между бюджетами разных уровней, а также методы межбюджетного регулирования, осу­ществляемого на федеральном, региональном уровнях и с 2006 г. на уровне муниципальных районов, в том числе за счет средств регио­нального бюджета в случае предоставления им такого права органами государственной власти субъекта РФ, в отношении поселений, входя­щих в их состав.

Межбюджетные отношения — отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: воз­можному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам (процентным долям) между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных фор­мах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам дохо­дов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по Разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обес­печения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия по прогрессивной шкале в форме «отрицательных трансфертов» средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят так­же возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

В большинстве стран межбюджетное регулирование производится путем перевода средств в разных формах непосредственно из бюджета, вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными; уровнями бюджетной системы.

Межбюджетные отношения могут быть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня. Например, для объединения фи­нансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный инте­рес. В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансовая помощь оказывается из нижестоящих в выше-стоящие бюджеты.

В Федеральном законе от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государствен­ной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регули­рования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» (ст. 6).

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса о бюджетных полномочиях. федеральных органов государственной власти заключается в наделе­нии федерального центра правом определения только «основ бюджет­ного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов», Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требований; (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов раз­ных уровней к предметам ведения федерального центра относится фе­деральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюд­жетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ — по отно­шению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководству­ясь общими принципами, установленными на федеральном уровне.

Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригод­ный для России. У каждой страны наряду с общими подходами имеют­ся и свои особенности механизма межбюджетных отношений. Напри­мер, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены ме­жду уровнями бюджетной системы по принципу «один налог — один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюд­жет того или иного уровня, применяются и совместные налоги (также по западной терминологии). Они, будучи «крупными» налогами с ши­роко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уров­ней как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе.

В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся: подоходный налог с физических лиц, налог на до­ходы корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, им­портные пошлины, отчисления на социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются совместными, что обеспечивает ми­нимальный уровень использования межбюджетных трансфертов, при­чем только целевого назначения. В то же время более 10 видов налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных до­лях) на временной основе (на пять лет). Большинство из них с учетом Решений, принимаемых органами власти земель, распределяется в три Уровня бюджетной системы. В Индии методика распределения регулирующих налогов принимается на пять лет. В России налоги, распреде­ляемые между уровнями бюджетной системы по нормативам, установленным на временной основе (на определенный срок), рассматрива­ется как регулирующие.

В некоторых странах распределение отдельных совместных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществ­ляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей массы его, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле происходит распределение налога между бюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюд­жетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезе земель произ­водится и в порядке горизонтального регулирования по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, но исходя из единого критерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимых условий используется не фактическая, а условная численность населения (скорректированная с учетом плот­ности населения, степени урбанизации и некоторых других факторов).

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на посто­янной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего, путем отчислений от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возмож­ность применения таких нормативов дифференцированными в качестве дополнительных к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу с физических лиц взамен дотаций ме­стным бюджетам, исчисленных на формализованной основе. Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами (региональными и местными). Так, в Швейцарии около 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, сосредоточивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67% всех таких поступлений. В Российской Федерации уровень доходов при первичном их распределении составил за 2000 г. в федеральном бюджете 54,0%, а за 2003 г. 58,8% (без учета единого социального налога, поступающего транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетные фонды).

В большинстве стран региональные и местные органы власти об­ладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему утверждения бездефицитных бюджетов или сокращения их дефицитности прежде, чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюд­жета вышестоящего территориального уровня. Так, в Канаде субъек­ты федерации могут устанавливать надбавки к налоговым ставкам не­которых федеральных налогов: подоходному налогу и налогу на дохо­ды корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право на установление территориальных надбавок к налоговым ставкам, уста­новленным на государственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах, например, во Франции по местным нало­гам. В России, как и в некоторых других странах, например в Герма­нии, права региональных и местных властей в области налогообложе­ния жестко ограничены.

Наряду с использованием метода взаимной договоренности при распределении финансовой помощи территориальным бюджетам применяются с учетом соответствующих критериев и распределитель­но-уравнительные формы на формализованной, в основном подуше­вой, основе (Австрия, Канада, Индия и др.). В некоторых странах ши­роко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим территориальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже графствам (ме­стным территориальным образованиям) в форме целевых, блоковых и программных субсидий. Целевая финансовая помощь используется во Франции, унитарном государстве (дотации на децентрализацию, учи­телям, на оборудование в школах и т.д.).

 

 

Бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетным устройством государст­ва и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выра­жается через его основные принципы. К ним относятся следующие:

наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

единство общегосударственных интересов и интересов населе­ния как основа сбалансированности интересов всех уровней власти по
бюджетным вопросам;

сочетание принципов централизма и децентрализма при раз­граничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов,
распределении и перераспределении последних в бюджеты разных
уровней на объективной основе;

ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;

активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межи
бюджетные отношения.

Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федерального, регионального и местного уровней, внутри последнего могут быть два (города и районы регионального значения, а также города районного значения, рабочие поселки, внутригородские районы, сельские поселения или их объединения) и более уровней местных бюджетов. В США, например, в число местных бюджетов входят и школьные округа, организуемые населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не яв­ляются членами федерации, но от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации, во многом предопределяются такие отношения внутри послед­них — между средним (региональным) звеном бюджетной системы и местными бюджетами.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уров­ней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал орга­низации и функционировании бюджетной системы страны, необходи­мыми условиями являются сохранение единства государства, финан­совое обеспечение общественных потребностей, как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), так и частично платных (образование, здравоохра­нение и др.). Это предопределяет соблюдение приоритета федерально­го бюджета, выражающего общие интересы всех членов федераций. Резкое усиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного федерализма приемлемо в тех случаях, если оно способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, если осуществляется не в ущерб интересам и ресурсам долговременного социально- экономического развития субъектов федерации, если вызвано чрезвычайными обстоятельствами и если принимается не как стратегическое управление развития экономических основ федеративных отноше­ний, а как временный маневр.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересо­ванности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджет­ных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для клас­сического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюд­жетную политику в пределах своей компетенции.

Активное участие субъектов федерации в формировании и реали­зации налогово-бюджетной политики государства в качестве принци­па бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя послед­ние в значительной степени характеризуют его особенности.

Поэтому понятие «бюджетный федерализм» можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной по­литики государства, разграничения налогово-бюджетных полномо­чий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюдже­тов и ответственности за результаты проводимой региональными и ме­стными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов насе­ления, проживающего на территориях субъектов федерации и входя­щих в них местных территориальных образований.

К федеративным государствам, где в той или иной степени реали­зуется бюджетный федерализм, относятся: Швейцария, Германия, Со­единенные Штаты Америки, Канада, Российская Федерация, Китай­ская Народная Республика, Австрия, Бельгия, Югославия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Малайзия, Индия, Пакистан, Австра­лия, Объединенные Арабские Эмираты, Нигерия, Канарские острова.

Имеется несколько моделей бюджетного федерализма. Классиче­ская модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентиро­вка на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог — один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по Вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где) он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каждое федеративное государство может реализовать на соответствующем этапе своего развития подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами.

Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма. Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии). Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).

И в том и в другом случаях речь идет и о степени централизации (децентрализации) финансовых ресурсов в бюджетной системе. Важно, чтобы она не была чрезмерной, в ущерб интересам населения.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооператив­ной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного! федерализма.

Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам, наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и, всего, заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.