Повышение эффективности государственных инвестиций

В России

Период рыночного преобразования российской экономики характеризуется существенным изменением роли государства как непосредственного инвестора, направлений и форм государственных инвести­ций, принципов их финансирования.

В соответствии с приоритетами экономической политики на раз­ных этапах этого периода модифицировались подходы к решению проблем прямого участия государства в инвестиционной деятельно­сти. Предпринимались различные попытки к использованию государ­ственных инвестиций как инструмента активизации инвестиционного процесса. В их числе можно отметить формирование бюджетов разви­тия, осуществление выборочной ограниченной поддержки приоритет­ных направлений промышленного развития, проведение на конкурсной основе отбора эффективных проектов, выделение государством части необходимого объема ресурсов для эффективных вложений, предоставление льготных кредитов на реализацию высокоэффектив­ных проектов, создание государственных институтов развития.

Как свидетельствует зарубежный опыт, данные меры, как правило, являются весьма действенным стимулом активизации инвестицион­ного процесса, концентрации государственных инвестиций в стратегически важных секторах экономики, привлечения частных инвести­ций. Однако в России они пока неэффективны. На этой основе не удалось мобилизовать требуемые для структурной перестройки инвестиционные ресурсы (как частные, так и государственные), сформировать систему государственных расходов на нужды развития, которая бы по своим целям и методам расходования средств была бы прозрачной и результативной.

В начальный период рыночного реформирования заданные при­оритеты экономической политики определили «вторичность» задач инвестиционного развития по отношению к финансовым целям. Ме­жду тем воздействие монетарных импульсов на производство в россий­ских условиях не принесло ожидаемых результатов. Жесткие рестрикционные меры в области денежно-кредитной политики хотя и усилили в какой-то мере адаптационные способности предприятий к изменяю­щейся рыночной конъюнктуре, но обнаружили свою несостоятель­ность в плане структурной перестройки производства и экономиче­ского оживления. В результате проводимой политики покрытия дефи­цита государственного бюджета путем расширяющейся эмиссии государственных обязательств накопление государственного долга и повышение стоимости его обслуживания вело к прогрессирующему сокращению возможностей бюджетного финансирования, которое усугублялось ростом напряженности в бюджетно-налоговой сфере в условиях жесткой фискальной политики и деформации платежной системы.

В период 1993—1997 гг. активизировались попытки изучения и использования опыта других стран в области государственной поддерж­ки инвестиционного процесса, в частности Японии и США. Стержне­выми подходами, на которых базировались разработки, выступили сначала стимулирование внутреннего спроса и поиск отраслей-«локомотивов», государственная поддержка которых через межотраслевые цепочки связей явилась бы импульсом роста производства и инвести­ций. В качестве данных секторов предлагалось использовать жилищ­ное строительство, автомобилестроение, ТЭК и др. Впоследствии ис­ходными положениями концепций стали «точки роста», стимулирова­ние государством импортозамещения за счет протекционистской внешнеэкономической политики, развития финансово-промышлен­ной интеграции.

Данные разработки частью не были доведены до уровня их практи­ческой реализации, частью не дали ожидаемого результата в силу от­сутствия необходимого финансового обеспечения, консолидации по­зиций и др.

В поисках выхода из создавшейся ситуации осуществлялось посто­янное урезание бюджетных расходов, поскольку иных путей при ис­пользовавшихся методах макроэкономического регулирования, по существу, не было. Сокращение доходной части бюджета вело к перенапряженности и неупорядоченности государственного финансирования, необеспеченности финансовыми ресурсами запланированных инвести­ционных расходов, в том числе бюджета развития, хроническому невы­полнению федеральных инвестиционных программ.

Так, в 1995 г. на государственные инвестиции было выделено из бюд­жета 49% средств из минимально запланированных. Конверсионные программы были профинансированы на 25%, а по объектам, финанси­руемым на конкурсной основе, было выделено только 10% предусмот­ренных на эти цели ассигнований. Не была выполнена Федеральная ин­вестиционная программа, федеральные целевые программы были про­финансированы на 60%. В целом по государственным инвестициям, финансируемым из федерального бюджета, кредиторская задолженность на конец года составила около 5 трлн неденоминированных рублей. На ее погашение в бюджете 1996 г. было предусмотрено только 2,2 трлн руб., а остальная часть должна была быть погашена за счет текущего финанси­рования 1996 г., что создало дополнительные трудности финансового обеспечения инвестиционной программы 1996 г.

В 1996 г. ситуация в сфере государственного инвестирования резко ухудшилась. Государственные инвестиции были профинансированы на четверть годового лимита, а средства, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстроокупаемых коммерческих проектов, практически не выделялись. Из 358 важнейших производст­венных и социальных объектов, которые должны были быть введены в строй, были приняты к эксплуатации лишь четыре.

В 1997 г. продолжалось снижение активности в сфере государст­венных инвестиций. Наряду с недостатком финансирования традици­онных направлений бюджетных расходов не удалось реализовать рас­ширение бюджетного финансирования и через механизм бюджета раз­вития.

Предполагалось, что бюджет развития выступит как инвестицион­ный бюджет с особым статусом, который будет функционировать пре­имущественно на рыночных принципах и позволит на основе под­держки перспективных производств и видов деятельности обеспечить, с одной стороны, быструю окупаемость и высокую эффективность ка­питаловложений, а, с другой стороны, реализацию стратегических задач государства в сфере экономической политики.

Бюджет развития был сформирован впервые в российской практи­ке в 1997 г. как составная часть федерального бюджета, где аккумули­рованы капитальные расходы федерального бюджета, направляемые на кредитование, инвестирование и гарантийное обеспечение инвестиционных проектов.

Создание Бюджета развития было законодательно закреплено в Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ст. 67). Поряд0к и условия его формирования были определены Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 181 -ФЗ «О бюджете развития Российской Феде, рации». Согласно данному Закону бюджет развития предназначен для государственной поддержки инвесторов путем предоставления им со­ответствующих гарантий либо путем непосредственного выделения средств, в форме кредита на условиях возвратности, срочности и плат­ности. Объем денежных средств, направляемых в бюджет развития, ус­танавливается федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год.

Несмотря на предпринятые меры по созданию бюджета развития, в 1997 г. государственные инвестиции были профинансированы в раз­мере 8,0 трлн руб., или на 59,8% уточненного лимита с учетом секвест­ра, из них только 2,3 трлн руб. направлено на реализацию целевых про­грамм и инвестиционных проектов.

В 1998 и 1999 гг. сокращение доходов бюджета и проблемы привле­чения ресурсов для финансирования бюджетного дефицита еще в большей степени ограничили возможности государства по финанси­рованию инвестиционных программ. В 1998 г., поданным Министер­ства экономики, государственные инвестиционные программы были профинансированы на 23,9%.

Доля государственных бюджетных средств, предусмотренных бюджетом развития, постоянно снижалась: если в 1997 г. она состав­ляла 31,6% всех источников финансирования, то в 1998г. — 16,8%, а в 1999 г. —12,9%. В 1997 г. расходы в рамках государственной поддерж­ки высокоэффективных коммерческих проектов были профинанси­рованы в объеме 229,5 млн руб. При этом имели место значительные задержки финансирования инвестиций. Задолженность победителям инвестиционных конкурсов на конец 1997 г. составила 1,2 трл руб-В 1998 г. расходы по проектам, отобранным на конкурсной основе, сократились до 8,2 млн руб. В 1999—2000 гг. проведение конкурсов проектов было приостановлено, а финансирование инвестиционных проектов и предоставление государственных гарантий, в том числе за счет средств Бюджета развития, не производилось. Результаты ин­вентаризации инвестиционных проектов — победителей конкурсов 1995—1997гг., проведенной по состоянию на 1 января 1999г., показа­ли, что из 265 проектов было профинансировано 87, из них полно­стью лишь 66.

При необеспеченности бюджета развития надежными источникам формирования, отсутствии отработанной процедуры оценки и конкурсного отбора инвестиционных проектов денежные средства, планируемые для формирования и исполнения бюджета развития, фактически оставались на бумаге. В 1999 г. по итогам исполнения федерального бюджета формирование денежных средств бюджета развития и их рас­ходование на финансирование инвестиционных проектов не были про­изведены, в 2000 г. статьи, предусматривающие исполнение бюджета развития, были исключены из Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год». С 2001 г. бюджет развития в составе капитальных расходов федерального бюджета вообще не предусматривался, несмотря на наличие профицита бюджета, составившего 3,0% к ВВП в 2001 г. и 1;4% к ВВП в 2002 г. Таким образом, формирование данного института на федеральном, а вслед за этим и на региональном уровнях было прак­тически свернуто.

Не привела к заметным сдвигам в инвестиционной сфере деятель­ность таких государственных структур, как Государственная инвести­ционная корпорация, Государственная финансовая корпорация, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, созданных в на­чальный период рыночного реформирования.

С целью повышения эффективности использования государст­венных инвестиционных ресурсов в июле 1999 г. был образован Рос­сийский банк развития (РБР), одной из важнейших задач которого было исполнение бюджета развития. Российский банк развития был создан как открытое акционерное общество с государственным уча­стием. Учредителем РБР выступил Российский фонд федерального имущества. Предполагалось, что РБР должен обеспечить качествен­ный прорыв в сфере производственного инвестирования, важнейши­ми условиями которого является наличие достаточного капитала, специальных каналов поддержки ресурсной базы, твердых государст­венных гарантий, коммерческих основ деятельности, четкой органи­зации инвестирования и жесткого контроля за целевым использова­нием средств.

За 1999—2000 гг. Министерством финансов России был сформирован Уставный капитал Российского банка развития в объеме 3660 млн руб., в том числе за счет государственных инвестиций — 3375 млн. руб. и за счет источников, предусмотренных бюджетом развития, — 285 млн руб. Од­нако при этом не были утверждены нормативные документы, регламен­тирующие участие Российского банка развития в качестве агента Прави­тельства РФ в осуществлении государственных инвестиций и возврата средств, ранее предоставленных с целью реализации высокоэффектив­ных конкурсных проектов на возвратной и платной основе, не выработаны критерии по отбору инвестиционных проектов и проведению совместных конкурсов. С прекращением формирования средств бюджета развития возникла необходимость реструктурирования источников финансирования инвестиционных проектов. В результате такой несогласо­ванности становление Российского банка развития как агента государственной инвестиционной политики затянулось.

В настоящее время подходы к решению проблем государствен­ного инвестирования базируются на положениях концепции госу­дарственной инвестиционной политики, разработанной Министер­ством экономического развития и торговли РФ на период до 2010 г.  В данных положениях выделены три аспекта роли государства в ин­вестиционной сфере:

государство как организатор рынка;

государ­ство как участник рынка;

государство как менеджер инвестицион­ной политики.

Ключевой идеей данного документа является активизация роли государства в создании благоприятного инвестиционного климата в стране. В качестве задач государства как участника инвестиционно-финансового рынка обозначены достижение повышения доходов от государственного имущества и государственных инвестиций, сниже­ние стоимости государственных заимствований. Современная поли­тика в сфере государственного инвестирования определяется общей экономической политикой, направленной на поддержание бюджетно­го профицита и уменьшение бюджетных расходов, что, соответствен­но, задает граничные параметры масштабам государственных инве­стиций.

В целом задачи использования государственных инвестиций как действенного инструмента экономической политики пока не решены. Не удалось добиться кардинальных сдвигов в решении проблемы фи­нансирования государственных капитальных вложений. Без государ­ственной поддержки остаются инвестиционные программы конвер­сии оборонной промышленности, а также большая часть объектов производственных комплексов, приостановлено выполнение боль­шинства федеральных целевых программ. За последние годы доля за­трат на финансирование промышленности, энергетики и строительст­ва в расходах федерального бюджета сократилась более чем в четыре раза. Кроме недостаточности государственных капвложений, инвестиционные программы федерального бюджета отличаются отсутствием комплексного подхода. Их предназначение часто не соответствую ориентирам стратегического развития страны.

По итогам исполнения федерального бюджета в 2003 г. на социальный комплекс направлены средства в размере 45,5 млрд руб., что со­ставляет 62,8% уточненного объема средств, в то время как на развитие и поддержание производственных комплексов было инвестировано лишь 9,5 млрд руб. (13,1%).

Важной проблемой, требующей своего решения, является обеспе­чение государственных инвестиций в реструктуризацию и развитие государственного сектора российской экономики.

Несмотря на масштабное сокращение, государственный сектор в отечественной хозяйственной системе продолжает занимать ведущее место в отраслях топливно-энергетического и оборонного комплексов, медицинской и микробиологической промышленности, транспорта, связи, социальной сферы. Наиболее сильными являются позиции госу­дарственного сектора в отраслях естественных монополий — электро­энергетике и железнодорожном транспорте. Мировой опыт показывает, что эти отрасли традиционно являются сферой пристального внимания со стороны государства, хотя масштабы и структура государственного сектора в отдельных странах зависят от состояния национального хо­зяйства, исторических и социальных условий и традиций, а также при­нятой модели, предполагающей определенные отраслевые приоритеты.

О размерах государственного сектора можно судить по числу вхо­дящих в него организаций, численности занятых, доле продукции в об­щем объеме производства.

Так, в странах Европейского союза на долю государственного сек­тора приходится около 11 % занятых и 10% вновь созданной стоимости. Данные показатели существенно дифференцированы по отдельным странам.

В России, поданным Госкомстата РФ, на 1 января 2003 г. число предприятий и организаций государственной формы собственности составило 157,1 тыс. (4,1% общего количества). Доля численности работников организаций государственного сектора в среднесписоч­ной численности работников составила около 23%. Предприятия государственного сектора производят более 14% общего объема продукции.

На федеральном уровне в собственности государства находятся ак­ции 3780 акционерных обществ и около 1 млн объектов недвижимости. Количество федеральных государственных унитарных предприятий составляет почти 10 тыс. Следовательно, масштабы государственного Участия в системе рыночного хозяйства как экономического агента все еще достаточно весомы.

Несмотря на большую значимость для российской экономики предприятий государственного сектора, последние находятся в слож­ном положении. В силу того, что государство должно осуществлять функции, связанные с поставкой общественных благ, смягчением «провалов рынка» и отрицательных внешних эффектов, деятельность государственных предприятий концентрируется, прежде всего, в ком­мерчески непривлекательных секторах, инфраструктурной сфере, со­стояние которой в России характеризуется особо высокой степенью износа основных фондов. Существует и другая сторона проблемы, свя­занная с тем, что государство по отношению к данным предприятиям вступает в различные отношения — собственника, агента налоговых отношений, регулирующего института и т.д. Эти отношения в опреде­ленной степени противоречат друг другу, что приводит к переплете­нию полномочий государственных органов, усложнению процедур согласования решений, искажению стимулов, в том числе и в сфере предоставления и использования государственных инвестиций. Госу­дарственные предприятия имеют ряд конкурентных преимуществ, связанных с доступом к бюджетным средствам.

Поэтому необходим строгий государственный контроль за целе­вым использованием инвестируемых средств и движением финансо­вых потоков. Формирование инвестиционных программ государст­венных предприятий, в том числе и тех, где государство владеет лишь частью акционерного капитала, должно осуществляться в соответст­вии с требованиями конкурсное™ и эффективности.

Следует отметить, что даже в странах с развитой рыночной эконо­микой управление государственным сектором осуществляется под же­стким государственным контролем в интересах развития националь­ной экономики. Для получения государственного финансирования предприятия государственного сектора должны удовлетворять ряду строгих принципов. Так, во Франции предприятие, претендующее на государственные инвестиции, должно принадлежать к новой или мо­дифицированной отрасли промышленности, заниматься освоением современных технологий, приводящих к выпуску новой продукции, услуг или изменению их качества, при этом численность занятых на нем рабочих не может превышать двух тысяч.

Важной проблемой, связанной с использованием государственных инвестиций в России, является их низкая результативность. Данные о реализации федеральных программ подтверждают, что сложившиеся подходы в области распределения государственных финансовых ре­сурсов не способствуют росту эффективности инвестирования и рест­руктуризации национальной экономики. В результате распыления государственных средств между многочисленными предприятиями, отсутствия должного контроля за их использованием роль государст­венных инвестиций в отечественной экономике весьма скромна, что наносит ущерб интересам ее развития. Это свидетельствует о необходимости разработки и реализации механизма обеспечения эффектив­ности государственных инвестиций.