Система центральных ведомств

Текущие государственные дела велись в XVI–XVII столетиях в приказах – центральных ведомствах (их состав см. в конце второй части книги).[304] Обычно приказом руководил один из высших чинов Думы (бояр и окольничих), в звании судьи, нередко ему помогали товарищи – помощники и заместители, среди которых были думные дворяне и думные дьяки. Делопроизводство приказа возглавлял высококвалифицированный администратор – дьяк, в подчинении которого находился штат чиновников – подьячих разного ранга, от начальников отделов – столов до простых переписчиков. Иногда ведомство возглавляла коллегия дьяков, без судьи. Первоначально считалось, что приказ – просто помощник царя и Думы, принимавших решения по из докладам, и должен обеспечивать проведение высшей воли в жизнь. Но дела росли как снежный ком, и приказам все больше приходилось самим решать дела в пределах своей не очень четкой компетенции.

Приказы, как явствует их название, образовывались по воле государя для исполнения его долгосрочных распоряжений и в принципе были равноправны. Их функции складывались постепенно и достаточно хаотично, постоянно накладываясь, переплетаясь и, естественно, запутываясь. Первые Романовы, начиная с избранного в 1613 г. на престол царя Михаила, постоянно пытались привести нарастающую гору центральных ведомств в порядок и ввести их соподчинение. К восшествию на престол юного царя Федора стало очевидно, что устроение приказной системы требует продуманной систематизации и установления, наконец, четкой иерархии ведомств, а также формирования сети их местных учреждений.

Прежде всего, Федор Алексеевич в феврале 1676 г. упразднил отцовский приказ Тайных дел, подчеркнув тем самым, что отказывается использовать учреждение, стоящее вне единой административной системы[305]. Аналогично (но в конце 1677 г.) был упразднен Монастырский приказ, столь ненавистный некогда патриарху Никону. Его дела ушли вместе с последним судьей И.С. Хитрово в Большой дворец, а денежные счета – в Новую четверть; церковное управление осталось, как и следовало ожидать, в патриарших приказах. В конце царствования «серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации» (по словам современного историка Н.Ф. Демидовой) затронула множество приказов.

Финансовые дела объединялись в приказе Большой казны, поместно-вот­чин­ные последовательно концентрировались в Поместном приказе, служебные – в Разрядном (тогдашнем Министерстве обороны), «с изъятием из их ведения территориальных приказов». Общее количество центральных ведомств сократилось в царствование Федора Алексеевича с 43 до 38, зато штаты их значительно пополнились подьячими. Историк русской бюрократии Н.Ф. Демидова подсчитала, что при Алексее Михайловиче (1664) на 43 приказа их приходилось 771, при Федоре (1677) на то же число учреждений – 1477, а к концу его царствования в 38 приказах было уже 1702 подьячих! Более детальный подсчет по Поместному приказу подтверждает, что «резкое увеличение количества подьячих... приходится на вторую половину 70 – начало 80-х годов». Крупнейшие ведомства насчитывают более 400 сотрудников, средние по 70–90 подьячих, мелкие по 30–50. При этом количество судей (из бояр и окольничих) падает с 43 до 31, а дьяков остается почти столько же (приказных 128–129, думных в приказах 6–4)[306].

Именные указы Федора Алексеевича от 26 ноября 1679 г. и 26 октября 1680 г. устанавливали единое время работы сотрудников центральных ведомств, от судей до подьячих: пять часов с утра и пять часов с вечера (время начала работы менялось в зависимости от восхода солнца) с традиционным перерывом на обед и послеобеденный отдых.[307] Царское распоряжение от 23 февраля 1677 г. повышало статус управлявшегося дьяками Разряда: отныне из этого приказа всем учреждениям (кроме возглавляемых боярами и окольничими) посылались не памяти (как равным), а указы. [308] По традиционному равноправию приказов был нанесен сильный удар. К тому же после военно-окружной реформы 1679 г. Разряд стал головным учреждением всей обширной сети местных административных органов военных округов.

Тенденции к иерархичности соответствовал указ Федора Алексеевича от 30 апреля 1680 г. о единоначалии в приказах: имена товарищей (помощников и заместителей) главного судьи в бумагах приказа более писать было не велено[309]. Наконец, 21 декабря того же года «думных дьяков, которые... были и впредь будут в посылках с боярами и воеводами или одни – велеть их... писать с вичем» – т. е. с полным отчеством, как высшие чины Государева двора, например: не «Иванов сын», а «Иванович».[310] Уравнение профессионального администратора в «чести» с высшими чинами Государева двора, величавшимися, помимо заслуг рода, только военными (на худой конец – посольскими) подвигами, отмечало серьезный сдвиг в самосознании «верхов». Далее мы увидим, что Федор Алексеевич включил всех дьяков (не только думных) в состав своей парадной свиты на всех церемониях, «золотчиков», вместе с высшими чинами державы. По крайней мере, царь понял значение грамотного управления государством!

В острой необходимости повышения профессионализма высших управленцев государь убедился, указывая предоставить ему сводные и хорошо организованные сведения по политическим и экономическим вопросам, требовавшим, на его взгляд, выработки новой стратегии. Склонность Федора Алексеевича перед принятием решений иметь полную информацию (благодаря которой в его царствование было создано множество великолепных для исследователей сводных материалов) проявилась в указе от 9 ноября 1680 г. о генеральной ревизии всех центральных ведомств: составлении отчетов по составу кадров, дел и состоянию финансов всех приказов.[311] Проведя лично и с помощью Думы огромную работу по дополнению свода законов – Уложения 1649 г. – царь 16 декабря 1681 г. потребовал от приказов генеральной справки обо всех материалах после 1649 г., которые еще могут быть пригодны для совершенствования законодательства.[312]

РЕФОРМА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Еще более решительно государь занимался образованием стройной системы власти на местах, где правили воеводы, окруженные буквально стаями разнообразных назначаемых и выборных властей разного профиля и подчинения. Помимо того, что эти власти грызлись между собой, они довольно эффективно грабили население,– тот самый народ, богатство, благополучие и защищенность которого, по мысли царя-философа, должны были обеспечивать. Если непорядки в Думе и центральных ведомствах устранялись постольку, поскольку мешали самому Федору Алексеевичу эффективно управлять, то навести порядок в местной власти он стремился по соображениям высшим и принципиальным.

Кому-то может показаться, что Федор просто плыл по течению, принимая логичные решения, соответствующие интересам большинства в своем окружении. На самом деле он, пусть не всегда удачно, пытался переломить ход событий, диктовавшийся столкновением личных и групповых интересов. Так, во второй половине XVII в., и до, и после Федора Алексеевича, перемены в верхах сопровождались чувствительным изменением состава власть имущих, метко окрещенных «временщиками». Юный царь попытался после смерти отца избежать междоусобицы в верхах, особенно опасной, когда страна вела тяжелую войну с Турцией и Крымом. 17 марта 1676 г. Федор Алексеевич запретил подавать на пересуд дела, решенные до 29 января, до смерти отца,[313] а 30 июня указал и утвердил в Думе общий закон о штрафах за подачу на пересуд неправых поместно-вотчинных дел.[314] Впоследствии Дума самостоятельно издала развернутое толкование этого закона[315] и установила ответственность за неисполнение приговора суда.[316]

В том же 1676 г. государь указал, что претенденты на новые назначения на воеводства и в приказы должны регистрироваться за полгода и получать должностные инструкции за месяц до назначения.[317] Федор Алексеевич специально интересовался, на какие должности существует особый спрос. Очевидно, выявившиеся из сопоставлений мотивы были весьма неутешительны – и 22 августа 1677 г. царь вообще запретил перемены в высшей центральной и местной администрации, даже уже объявленные.[318] Война с Турцией в это время вступила в решающую стадию, страна и госаппарат должны были напрячь силы для избежания катастрофы, которую годом раньше претерпела разгромленная турками Польша.

Желающие (и имеющие родовое право) «покормиться» на воеводстве плохо вписывались в концепцию укрепления власти на местах. 17 мая 1676 г. царь вынужден был именным указом запретить воеводам и местным приказным людям «ведать» денежные сборы с таможен и «кружечных дворов» (казенных виноторговых предприятий). Местные администраторы не имели права вмешиваться в работу голов и целовальников, которые «денежную казну собирают по мирским выборам за верою» (т. е. под присягой).[319] Однако до радикальной финансовой реформы ввести воеводское единовластие на местах значило бы дать волю злоупотреблениям. Существовавшие в каждом уездном городе бесчисленные учреждения разного подчинения слишком долго были противовесом самодурству московских воевод.

Историков, вообще крайне невнимательно относящихся к опубликованным указам Федора Алексеевича, не заинтересовал даже тот факт, что указы об отмене старых форм прямого обложения и о единовластии городовых воевод были приняты Федором Алексеевичем близко по времени, осенью 1679 г., и реализовались одновременно. Между тем по масштабу перемен, по мотивации и даже по форме эти указы являются одними из ярчайших юридических актов XVII столетия (и доселе остаются необыкновенными в истории России).

Первый закон объявлял податным сословиям (т. е. подавляющему большинству населения страны), что царь велел весь приведенный в указе длинный список денежных сборов, «которые они платили наперед сего по сошному письму в разных приказах и сверх того по воеводским прихотям (так!) – для многих их податей и тягостей отставить и впредь до валовых писцов с них тех денег не собирать».[320] И сегодня, при прогрессивно выборной власти, представить себе такой указ невозможно! Даже с книгоиздания, – дела святого и праведного, – родное государство дерет налоги неукоснительно…

Здесь я предлагаю остановиться и подумать, на что, кроме налогов, испокон веков сетует русский человек? Правильно, на великое изобилие и разнообразие местных властей! 27 ноября 1679 г. их сметал с лица земли второй указ Федора Алексеевича, заслуживающий более подробного цитирования, которое, несмотря на некоторую архаичность лексики, звучит как музыка и для современного россиянина: «В городах быть одним воеводам, – а городельцам, и сыщикам, и губным старостам, и ямским приказчикам, и осадным, и пушкарским, и засечным, и у житниц головам, и для денежного и хлебного сбора с Москвы присыльным сборщикам – не быть!»

Все их функции велено «ведать воеводам одним, чтоб впредь градским и уездным людям в кормах лишних тягостей не было». «В кормах» – какое точное выражение: всю арманду чиновников народу надо кормить! Кормлением на Руси веками называлось официальное изъятие московскими чиновниками средств у местного населения – упомянутых в указе Федора Алексеевича «кормов». Самой лихой его формой было взятие средств с налета, «езд»: «недельщик», «езди и бери свои езды», но никакого дела не делай! – Гласил закон.[321] Отмену пожизненных кормлений провела за 120 лет до Федора Алексеевича «Избранная рада» в ходе знаменитой Земской реформы 1650-х гг. Однако кормление сменяемых центральных чиновников и неистребимые формы ездов еще никому не удавалось отменить (так и хочется добавить – до сих пор). В этом смысле реформа премудрого царя была попыткой воистину героической. Он хотел вогнать неизбежное «кормление» центральных чиновников от подданных в сколько-нибудь разумные рамки.

Федор Алексеевич вполне, видимо, ощущал патетичность момента и давал населению возможность выплеснуть эмоции: «И губные избы во всех городах сломать!» Можно было бы употребить эти здания по-другому, но подданным было предоставлено полное удовлетворение.

Далее указ предлагал использовать губных подьячих в воеводских канцеляриях (приказных избах). В остальное бывшее начальство – горододельцев, сыщиков, губных старост, ямских приказчиков, голов осадных, пушкарских, засечных и у житниц, присыльщиков из Москвы для денежного и хлебного сбора – всех «написать в службу... кто в какую пригодится».

Прокормление изрядно похудевшего местного аппарата возлагалось на судные пошлины и «всякие денежные неокладные доходы» от услуг чиновников населению. Содержание населением самого воеводы, получавшего жалование в Москве, в этом указе вообще не предусматривалось: плакала старинная система «кормлений», причем горючими слезами...[322]

К мысли о необходимости отмены губного и введения воеводского местного управления Федор Алексеевич пришел не сразу. Еще 26 июля 1676 г. царь рассмотрел с боярами челобитную 55 московских дворян, ярко описавших безобразия и упущения губных властей Рязанского уезда. Решили послать на место сыщика из Москвы. В результате в 1676–1677 гг. пришлось посылать сыщиков в 96 городов – практически по всей стране. Для наведения порядка, в том числе элементарного унятия разбоев, воеводы требовали передать им всю власть на местах. Жители тоже просило об одной власти, надеясь на решение дел «бескорыстно» и «безволокитно». Последней каплей стало массовое уклонение дворян от военной службы, с которым разнообразные местные власти справиться не смогли. 5 ноября 1679 г. для ловли «нетчиков» пришлось отправить сыщиков во все города. 14-го царь, выслушав доклад, приказал записать нетчиков в солдаты. 24-го Федор Алексеевич велел записать отловленных родственников московских чинов в городовую службу. в копейщики и рейтары. И к 27 ноября терпение его лопнуло – доказавшее свою неэффективность местное дворянское самоуправление, а заодно и все другие местные власти были заменены присланными их Москвы воеводами.[323]

Не на пустом месте возникла и идея отделить воевод от финансов. В грамоте на Чердынь рассказывается, как Федор Алексеевич пришел к указу от 5 августа (в ПСЗ он датирован 17 мая) 1676 г. «для прибыли нашей великого государя казны... таможенные и кабацкие сборы ведать верным головам и целовальникам, а воеводам и приказным людям таможенных и кружечных дворов голов и целовальников в сборах ни в чем не ведать». Оказывается, вскоре по восшествии на престол царь обнаружил большие недоимки косвенных налогов и, прежде чем в лучших традициях владыки Отечества возопить: «Запорю! Разорю!» – велел допросить виновных.

«И головы и целовальники, – гласит грамота, – в расспросах сказали: учинились де у них те недоборы от воеводских налогов и приметов». Царь рассудил, что, прежде чем учинять жестокое наказание лично ответственным выборным смотрителям таможен и кабаков, и «доправлять» недоимки на выбравших их людях, следует исключить вмешательство в их деятельность материально безответственных лиц[324]. Оберегать сборщиков косвенных налогов от произвола воевод побуждали интересы казны – но в более широком понимании эти же интересы заставляли царя заботиться о благосостоянии всего податного населения.

В указе 1677 г. (также изложенном в грамоте на Чердынь) государь пресекал разные способы запускания воеводами рук в казну: запретил выборных голов и целовальников переменять, велел их «в тюрьму без вины, для своей корысти не сажать», поручений им не давать и перемещениям не мешать, иногородних в их угодья «для своей корысти не пропускать».

Однако, помимо вымогательства у материально ответственных лиц, воеводы имели возможности воздействовать на весь посадский и уездный «мир». Например, в судебных делах. Учитывая это, государь 22 сентября 1680 г. указал переносить в другие города судебные тяжбы в случае «небружбы» истца с воеводой.[325]

Запрещая воеводам и подьячим взимать с населения «месячные кормы» и все виды поборов на свое содержание, не веля администрации «в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отнимать», Федор Алексеевич ссылался на просьбы налогоплательщиков- тяглецов и старинные указы царей (1627 и 1668 гг.). Не исключено, что это было распоряжение юного государя для ограниченной местности – своего рода репетиция перед состоявшейся два года спустя полной отменой кормлений, с переводом всех центральных чиновников на жалование. Разумеется, утверждение новой системы местного управления не было гладким и бесконфликтным. Борьба со злоупотреблениями воевод продолжалась, по жалобам подданных, в 1680–1682 гг.[326]