Поэтапная ускоренная либерализация

 

(Комиссия ЕС о достоинствах и недостатках программы «Основные направления…», в сравнении с программой «500 дней»)

Заседавший в Дублине 25–26 июня 1990 г. Европейский Совет поручил Комиссии ЕС подготовить аналитический доклад о возможности и желательности расширения краткосрочных кредитов и долговременной поддержки структурных реформ в Советском Союзе.

 Доклад был представлен в декабре 1990 г. и назывался «Стабилизация, либерализация и перераспределение власти. Оценка экономической ситуации и процесса реформ в Советском Союзе»[399].

Исследование Комиссии, как указано в предисловии к докладу, призвано было ответить на ряд вопросов:

· Ведут ли реформы к открытию экономики СССР и ее интеграции в мировую экономику?

· Будет ли экономическая стабилизация ускорять темп конституционных реформ или же их взаимодействие будет иметь извращенный характер?

· Будет ли передача власти республикам и Советам совмещаться с единым рынком и единой конвертируемой валютой, ведущими к реформированному экономическому и валютному союзу в рамках СССР, или переход к демократии принесет с собой экономическую и валютную «балканизацию»?

В предисловии к докладу также подчеркнуто, что при исследовании экономической структуры и процесса реформ в Советском Союзе учитывался опыт, накопленный ЕС в области экономической интеграции, федерализации налоговой системы и субсидирования.

Начнем с наиболее важного вопроса о сохранении или дезинтеграции СССР как единого государства, ведь от этого зависело, кто и какие решения будет принимать по реформированию. В докладе подчеркивается связь между союзным договором, экономической реформой и «неуверенностью в самой способности Союза выжить». «Основные направления» исходили из сохранения Союза ССР при значительном расширении прав республик; это означало, что контроль над важнейшими природными ресурсами и союзными налогами оставался в руках Центра.

Что касается программы «500 дней», то она исходила из полной независимости республик, их полного контроля над ресурсами, налогами и чисто добровольного, договорного участия в союзных мероприятиях и в союзном бюджете. В соответствии с такой точкой зрения «республики могли бы стать ведущей силой реформы, и предлагаемый Межреспубликанский комитет экономической политики взял бы на себя центральные координирующие функции» (с. 166 доклада).

Это допускало, что каждая республика участвует в «координации» реформ на своих условиях, своими методами и темпами.

«Основные направления» сохраняли единый рынок с единой валютой, которая станет конвертируемой. При этом эксперты, учитывая опыт европейского «общего рынка», отмечали, что экономика республик СССР гораздо более взаимозависима, интегрирована, чем экономика государств «общего рынка», и что поэтому дезинтеграция означала бы для всех большие потери, а особенно для получающих межреспубликанские трансферты. Государственный же суверенитет не является помехой для экономической интеграции, а политические разногласия Центра и республик вполне могут быть урегулированы.

Программа же «500 дней» считала единый рынок и единую валюту желательными, но не обязательными условиями успешной реформы.

Последующие события показали, что ликвидация политического и экономического Центра сопровождалась такими институциональными сдвигами, которые сделали дезинтеграцию и огромные потери неотвратимыми.

Другой вопрос — методы экономической стабилизации. Про­грамма «500 дней» однозначно требовала немедленного «демонта­жа» всех плановых институтов народно-хозяйственного регулиро­вания и перехода к чисто финансовым макроэкономическим ме­тодам стабилизации. Программа «Основные направления…» в этом отношении была противоречива, как полагали эксперты, и допускала частич­ный возврат к командным методам управления.

Претензии экспертов к мерам по либерализации цен в программе «Основные направления» состояли в том, что они предусматривали чрезмерно растянутые сроки (сначала либерализация оптовых цен, затем постепенная — розничных) и обязательную компенсацию потерь населению, что налагало непосильное бремя на бюджет и ставило под вопрос успешность стабилизации.

Что касается приватизации государственной собственности, то в обеих программах она была подчинена задачам финансовой ста­билизации и решению специфических политических задач. Сход­ство состояло в том, что обе программы предусматривали продажу в частные руки или группам лиц только мелких госпредприятий, сокращая тем самым «навес» сбережений.

Различие же касалось главного: «500 дней» предусматривала немедленный раздел всей госсобственности Союза между респуб­ликами с тем, чтобы сами республики далее решали ее судьбу, а другая программа предусматривала сохранение в собствен­ности Центра ключевых ресурсов и промышленных комплексов.

Далее, «500 дней» предусматривала быструю приватизацию все­го жилого фонда, тогда как другая программа такого пункта не содержала.

Эксперты отмечают в «Основных направлениях» большой разрыв между принципиальным признанием права частной собственности и реальным гарантированием этого права.

Во-первых, сохранение подавляющего количественного пере­веса государственной собственности делает положение частных собственников затруднительным.

Во-вторых, вся система законодательства должна соответствовать принципу частной собственности.

Поскольку вопрос о собственности и связанный с нею вопрос об «эксплуатации» всегда занимал центральное место в коммуни­стической идеологии, выводы экспертов заслуживают того, чтобы их процитировать.

«После нескольких неуверенных шагов к частной собственности на средства производства в 1987–1989 гг.... в марте 1990 г. произошел разрыв с социалистической идеологией в этом вопросе. Как в поправках к Конституции, так и в двух разделах законодательства были уравнены в правах различные формы собственности: государственная, коллективная... и личная собственность (ст. 10–13 Конституции, пересмотренные 14 марта 1990 г.; Закон о собственности от 3 марта 1990 г.; принципы союзного и союзно-республиканского земельного законодательства от 6 мар­та 1990 г.).

В отличие от Конституции 1977 г., которая запрещала «нетру­довые доходы», поправки марта 1990 г. признавали за советскими гражданами право на владение средствами производства и ценны­ми бумагами, приносящими доход.

Теперь гражданам также недвусмысленно разрешено использо­вать свою собственность в коммерческих целях, при весьма туман­ном условии о том, что не должно быть «эксплуатации человека человеком». С учетом поправок к Конституции «Закон о собствен­ности... допускает одновременно с советской и частную собствен­ность» (с. 178).

И здесь авторы доклада выдвигают практический тезис, име­ющий весьма важное значение для теории трансформации: пере­мена в идеологии еще недостаточна для перемен на практике; не­обходимо еще изменение в психологии массового поведения (т.е. в неформальных институтах) и во всей системе законодательства (т.е. в системе формальных институтов).

«В то время как Закон о собственности можно наверняка на­звать вехой в преодолении коммунистической доктрины, его прак­тическое воздействие кажется весьма скромным... Без дополни­тельного закона сущность права на собственность, на распоряже­ние ею и возможность ее закладывать, пределы его использования остаются неясными. Представители бизнеса подтвердили, что ны­нешний порядок владения собственностью не может являться ос­новой ни для планирования инвестиций, ни для кредитования под имущество» (с. 179).

В докладе подчеркивается принципиальное различие между ро­лью экономического закона в командной и рыночной системах. В первой это прежде всего роль административного инструмента. Во второй закон выполняет три основные экономические функции:

1. Обеспечить бесконфликтное взаимодействие экономических агентов.

2. Стимулировать предпринимательство и долгосрочные ин­вестиции в интересах экономики в целом.

3. Сделать стремление к частной выгоде совместимым с обще­ственными потребностями и целями (с. 169).

Авторы на протяжении всего доклада неоднократно возвраща­ются к вопросу о зависимости успеха рыночной реформы от ее вли­яния на благосостояние населения. В заключительной главе (VI) они рассматривают этот вопрос специально. Они пишут: «...очень важно оценить, по крайней мере качественно, издержки и промедления перехода. Можно ли ожидать, что предложение отреагирует на ре­форму в ближайшие годы — вот вопрос, имеющий первостепенную важность как с точки зрения разработки политики реформы, так и с точки зрения отношения к ней общественности» (с. 205–206).

 

В докладе выделяется три группы факторов, делающих неизбеж­ными «издержки и промедления перехода»:

1. Техническая отсталость основного капитала и профессио­нальных навыков, требующая времени и средств на модернизацию и переобучение. «Однако в среднесрочном плане открытость эко­номики может значительно сократить эти издержки и промедле­ния...» (с. 208–209).

2. Системные факторы торможения, которые, «вероятно, в наи­большей степени ответственны за низкий уровень ВВП на душу населения», могут быть преодолены системной реформой (либе­рализация цен, коммерциализация и приватизация госпредприя­тий, построение правовой и технических инфраструктур рыночной ориентации). Если правовые и административные меры могут быть предприняты относительно быстро, «то приватизация, повышение эффективности труда или введение адекватных технических стан­дартов потребуют определенного времени» (с. 209).

Авторы доклада указывают: «Данные мероприятия могут иметь в краткосрочном плане как позитивное, так и негативное влияние на сферу предложения. С положительной стороны можно ожидать, что предложение увеличится, поскольку фирмы начнут действовать на конкурентной основе. В то же время потребуются значительные издержки для адаптации к новым условиям, так как с введением рыночных цен, иностранной конкуренции и жестких бюджетных ограничений значительное количество производителей скорее все­го обанкротится» (с. 209).

Ссылаясь на опыт Китая, Польши и ГДР, эксперты отмечают: «...поскольку между эволюцией предложения и темпами стабили­зации существует тесная взаимосвязь, опыт этих стран отражает и микро, и макроэкономические факторы. На микроэкономиче­ском уровне ключом к позитивной реакции предложения вероят­нее всего является существование секторов, в которых либерали­зация может, без дополнительных инвестиций, ослабить сдерживающие факторы расширения предложения: классическим примером служат мелкие фермерские хозяйства» (с. 209).

«Характерные черты советской системы предполагают необхо­димость преодоления некоторых очень сложных проблем: размеров государственной собственности, недостатка предпринимательской культуры и, по-видимому, враждебного отношения по крайней мере некоторых слоев населения к частной собственности и пред­принимательству. Это могло бы определенно означать, что даже при благоприятных условиях проведения реформы реакция сферы предложения будет медленной. То же самое, вероятно, из-за раз­меров коллективизации относится и к сельскохозяйственному сек­тору» (с. 210).

Эксперты делают интересное наблюдение, что при централизо­ванной системе «распределение неэффективно в большей степени, чем производство» (с. 210). С этим связан их вывод, что «показа­тели деятельности кооперативов за последние два года показывают, что результатов можно ожидать в относительно короткие сроки в секторах распределения, хранения и складирования, транспорта» (с. 210).

3. Неправильное распределение ресурсов по секторам, коррек­тировка которого обычно носит долговременный и затратный ха­рактер. «По грубым оценкам, для того, чтобы советская производ­ственная структура достигла уровня структур развитых рыночных экономик, потребуется перемещение примерно одной трети рабо­чих сил в другие отрасли деятельности (половина из них в другие сектора, а половина внутри того же сектора). Этот процесс неиз­бежно будет медленным, и положительные результаты можно ожи­дать только в течение десятилетий» (с. 210).

«Подведем итог: перспектива явно представляется в виде длительного процесса урегулирования из-за упомянутых факторов, ни один из которых не предвещает быстрых улучшений. В краткосроч­ном плане могут ожидаться дальнейшие производственные потери и потери в доходах, и потребуется несколько лет, прежде чем корректировка сферы предложения даст значительное увеличение производства.

Открытость внешнему миру может способствовать корректировке и сократить ее экономические и социальные потери» (с. 210).

Иначе говоря, избежать продолжительного кризиса невозможно, его можно лишь смягчить.

«Экономический анализ указывает несколько требований к па­кету мер по либерализации, которые могли бы помочь поправить ситуацию. Во-первых, критическая масса исчерпывающих реформ должна быть введена в действие с самого начала для того, чтобы создать минимальные условия для развития рыночных отноше­ний... Во-вторых, меры, которые могут войти в противоречие со стабилизацией, должны быть отложены до ее завершения. В-третьих, последовательность мероприятий должна быть постро­ена таким образом, чтобы избежать возможных превратных эффек­тов частичной либерализации.

Отвечая этим требованиям, “Основные направления...” пред­полагают исчерпывающую программу взаимосвязанных меропри­ятий, которые, однако, чрезмерно осторожны применительно к либерализации розничных цен» (с. 9).

В свете той критики, которая содержится в докладе Комиссии ЕС в адрес «Основных направлений...», этот общий положитель­ный вывод на первый взгляд кажется нелогичным. Однако он вполне логичен, если учесть исходные критерии оценки и общую логику рассуждений экспертов. Дело в том, что эксперты не вы­двигали требования, чтобы в СССР за полтора–два года была со­здана рыночная экономика. Вот ключевые положения их выводов: «Конечным показателем успеха экономической реформы будет ее способность увеличить благосостояние советских людей через рас­ширение предложения товаров. При том, что только с решением этой проблемы возможно в конечном счете ожидать движения к рынку, в ближайшее время нельзя ожидать значительного роста агрегатного предложения как реакции на реформу. Скорее, регу­лирование экономики будет продолжаться, хотя процесс пере­стройки может ускориться благодаря появлению открытости к остальному миру» (с. 9).

Итак, эксперты констатируют противоречие: с одной стороны, движение к рынку возможно лишь в условиях, когда рыночные реформы приносят рост благосостояния людей; с другой стороны, в ближайшее время реформы такого роста благосостояния не дадут. Отсюда следует, что необходимо сочетать продолжение госрегулирования экономики с комплексом мер, создающих «минимальные условия для развития рыночных отношений».

Получается, что рыночная трансформация должна проходить следующие этапы.

Первый этап: сочетание урегулирования с созданием минимально необходимых условий для развития рыночных отношений. Как ближайший результат — стабилизация экономики и рост благосостояния.

Второй этап: на основе стабилизации и роста благосостояния дальнейшее продвижение рыночных реформ и создание полноценного рынка.

Вот этим требованиям первого этапа, по мнению экспертов, и отвечали, в общем, горбачевские«Основные направления...».

Но остаются еще проблемы (самые болезненные в тот момент)межреспубликанских отношений — экономического и политического объединения или распада Союза. В выводах экспертоврезю ­ мируется экономический аспект, а в отношении политическогоставится большой знак вопроса.

«Передача экономической власти республикам включает как вопросы распределения, так и производства. Что касается противоречий в сфере распределения (в том числе относящихся к собственно­сти на природные ресурсы), важно, чтобы они были урегулированы без отрицательного воздействия на эффективность производства. Что касается производства, то по чисто экономическим причинам для республик было бы потенциально более выгодно остаться в ре­формированном экономическом и монетарном союзе как из-за вы­сокого уровня их взаимной торговли и экономической интеграции, так и из-за общей ограниченности опыта деятельности на мировом рынке. Однако, чтобы эти потенциальные выгоды материализова­лись, должны существовать важные условия, а именно:

а) развитие четких правовых и институциональных рамок;

б) удачная стабилизация на всесоюзном уровне, открывающая путь к конвертируемости рубля;

в) установление федеральной бюджетной системы, включающей предсказуемые ресурсы для союзного бюджета и эффективный надзор за бюджетными процедурами (формированием и распределением) в республиках» (с. 10).

И вот вывод: ««Основные направления…» могут «обеспечить работающую схему децентрализации и координации в процессе реформ, но ее политическая приемлемость еще должна быть продемонстрирована».

Итак, экономические предложения горбачевских «Основных направлений…» в отношении Союза экспертами одобряются, а политические?

Учитывая, что в 1990 г. чаши весов между силами, разрывающими политическое объединение республик, и силами сплочения колебались (шла настоящая «война законов»), то все зависело от того, какие силы поддержит Запад своей финансовой мощью и политическим влиянием.

Эксперты-экономисты Комиссии ЕС свою миссию выполнили объективно и квалифицированно. Теперь лидеры Запада должны были принимать решение: кому помогать?