Нормативное правовое регулирование проведения землеустройства. Землеустроительные действия

Правовое регулирование землеустройства осуществляется на основе Кон- ституции Российской Федерации (1993 г.), Земельного кодекса Российской Фе- дерации (2001 г.), Федерального закона от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ «О земле-

устройстве», других нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты в этой области подразделяются на законы и подзаконные акты.

Закон - это нормативный правовой акт, принятый высшим органом зако- нодательной власти в стране или путем непосредственного волеизъявления граждан (референдум) и регулирующий наиболее важные общественные (в том числе земельные) отношения. Закон имеет высшую юридическую силу по от- ношению к другим нормативным актам, что выражается в следующем:

- все подзаконные нормативные акты (указы, постановления, распоряже- ния, приказы и др.) должны строго соответствовать существующим законам;

- закон может быть отменен только высшим законодательным органом (принятый на референдуме - только референдумом), а любой другой правовой акт может быть изменен законом;

- деятельность всех органов по регулированию земельных отношений, реа- лизация прав предприятий, организаций, учреждений и граждан в этой сфере осуществляются в соответствии с законами страны.

Подзаконный акт - это нормативный правовой документ, изданный на ос- новании и во исполнение действующих законов другими государственными ор- ганами. К ним относятся указы Президента Российской Федерации, постанов- ления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, указа- ния, положения, инструкции, письма министерств и ведомств, местных органов власти по вопросам, отнесенным к их компетенции в области регулирования земельных отношений и проведения землеустройства.

Все нормативные правовые документы, определяющие правовые основы и осуществляющие регулирование проведения землеустройства, условно можно разделить на семь групп:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральные законы Российской Федерации.

3. Указы Президента Российской Федерации.

210

4. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной вла- сти (ведомственные нормативные правовые акты).

6. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и орга- нов местного самоуправления.

7. Методические и технические документы, содержащие технические усло- вия и требования проведения землеустройства.

Важнейшие положения, фиксирующие основы земельного строя государ- ства, содержатся в Конституции Российской Федерации. Применительно к землеустройству Конституция Российской Федерации определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в организации законодательной и исполнительной власти на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации, на местах.

Из других законов для землеустройства первостепенное значение имеет Земельный кодекс.

Земельный кодекс - основной земельный Федеральный закон от 25 октяб- ря 2001 г. №136-ФЗ. Земельный кодекс регулирует отношения по использова- нию и охране земель в нашей стране как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. В ст. 68, 69 кодекса дает- ся понятие землеустройства, порядок его организации и проведения.

18 июня 2001 г. был утвержден Федеральный закон №78-ФЗ «О земле- устройстве», который устанавливает правовые основы проведения земле- устройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется и на основании других федеральных законов. Среди них:

- Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. №24-ФЗ;

 

 

211

- Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий- ской Федерации» от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ;

- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

№7-ФЗ;

- Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначе- ния» от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ;

- Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 7 июня 2003 г.

№ 112-Ф3;

- Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11 июня 2003 г. №74-ФЗ;

- Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ;

- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.

№190-ФЗ;

- Федеральный закон «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г.

№116-ФЗ;

- Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. №74-ФЗ;

- Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодатель- ные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном поряд- ке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» от 30 июня 2006 г. №93-ФЗ;

- Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. №206-ФЗ;

- Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде- рации» от 18 декабря 2006 г. №232-Ф3;

- Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 г. №264-ФЗ;

- Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24

июля 2007 г. №221-ФЗ;

- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных за- конодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федера- ции в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» от 13 мая 2008 г. №66-ФЗ;

- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отно- шений» от 22 июля 2008 г. №141-ФЗ;

- Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» от 24 июля 2008 г. №161-ФЗ;

- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» от 29 декабря 2010 г. №435-ФЗ.

Во исполнение этих законодательных актов Правительством Российской Федерации были приняты также Постановления, которыми утверждались соот- ветствующие Положения, правила и другие документы, регулирующие прове- дение землеустройства. Наибольшее внимание из них заслуживают следующие:

- Положение о государственной экспертизе землеустроительной докумен- тации. Утверждено 4 апреля 2002 г. №214;

- Положение о контроле за проведением землеустройства. Утверждено 26 апреля 2002 г. №273 (отменено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. №1061);

- Положение о проведении территориального землеустройства. Утвержде- но 7 июня 2002 г. №396 (отменено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. №501);

- Положение о согласовании и утверждении землеустроительной докумен- тации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в ре- зультате проведения землеустройства. Утверждено 11 июля 2002 г. №514;

- Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.

Утверждено 2 октября 2002 г. №830;

- Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе лесного фонда в земли иных (других) категорий. Утверждено 29 января 2006 г.

№48;

- Правила определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон. Утверждены 20 июля 2006 г.

№384;

- Положение о составе схем территориального планирования Российской Федерации. Утверждено 13 ноября 2006 г. №680;

- Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию. Утверждено 16 февраля 2008 г. №87;

- Постановление Правительства Российской Федерации «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам возмещения потерь сельскохозяйственного производства» от 19 февраля 2008 г. №98;

- Положение о порядке подготовки и согласования проекта схемы террито- риального планирования Российской Федерации. Утверждено 23 марта 2008 г.

№198;

- Постановление Правительства Российской Федерации «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» от 12 июня 2008 г. №450;

- Правила проведения лесоустройства. Утверждены 18 июня 2008 г. №377;

- Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изме- нений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу Постановления Правительства Российской Феде- рации от 7 июня 2002 г. №396» от 15 июня 2009 г. №501;

- Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых во- просах, связанных с резервированием земель для государственных и муници- пальных нужд» от 22 июля 2008 г. №561;

- Положение о контроле за проведением землеустройства. Утверждено 29 декабря 2008 г. №1061;

 

214

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к её составлению от 30 июля 2009 г. №621»;

- Правила установления на местности границ объектов землеустройства. Утверждены 20 августа 2009 г. №688.

Министерством экономического развития Российской Федерации были утверждены также очень важные для землеустройства документы:

- Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» от 3 июня 2011 г. №267;

- Приказ Минэкономразвития России «Об утверждении требований к про- екту межевания земельных участков от 3 августа 2011 г. №388 и др.

Полный перечень нормативных правовых документов в области земле- устройства приведен в наших работах (см. Волков С.Н. Правовое и техническое регулирование отношений при проведении землеустройства сельских террито- рий. – М.: ГУЗ, 2010. – 248 с.). В него включены: 71 федеральный закон, 8 Ука- зов Президента, 72 постановления и распоряжения Правительства, 62 норма- тивных правовых акта федеральных органов исполнительной власти, 190 дей- ствующих методических и технических документов, содержащих технические условия и требования проведения землеустройства.

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты свои норматив- ные правовые акты, в которых имеются статьи, связанные с осуществлением землеустройства. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Крас- ноярском крае, Ханты-Мансийском автономном округе, принят и действует За- кон «О землеустройстве». Законы и иные нормативные правовые акты субъек- тов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам.

Федеральные законы дополняются указами Президента Российской Феде- рации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Например, в Указе Президента «О реализации конституционных прав граждан на землю» (1996 г.), пп. 5, 8, 10, регулируются землеустроительные работы по передаче

сельскохозяйственных угодий в собственность гражданам и юридическим ли-

цам, обосновывается необходимость компактного размещения земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных коопера- тивов, иных сельскохозяйственных организаций и личных подсобных хозяйств для их добровольного кооперирования в области производства, дается право содействовать и оказывать помощь при землеустройстве в оформлении догово- ров, устанавливающих взаимоотношения собственников земельных долей с их пользователями.

Большое значение в сфере правового регулирования землеустройства име- ют федеральные целевые программы, утверждаемые постановлениями Прави- тельства Российской Федерации. Например, 26 июня 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999- 2002 гг.», в которой имелся раздел «Комплекс работ по землеустроительному обеспечению земельных преобразований». Программы служат основанием для финансирования, организации и проведения землеустройства и его финансово- го и ресурсного обеспечения.

Во исполнение федеральных законов и указов Президента Российской Фе- дерации и в их развитие федеральными органами исполнительной власти и, в первую очередь, федеральным органом, осуществляющим полномочия в сфере землеустройства, принимаются подзаконные (ведомственные) нормативные правовые акты, к которым относятся правила, регламентирующие положения, инструкции, указания и др. Они устанавливают порядок организации и прове- дения землеустроительных работ, технические требования к ним, нормы, пра- вила, нормативы и другие условия их выполнения. Указанные акты разрабаты- ваются и утверждаются в установленном законодательством Российской Феде- рации порядке и согласовываются, как правило, с Министерством юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты обязательны для исполнения и использования

участниками отношений, возникающих при проведении землеустройства, и яв- ляются основой для государственной экспертизы землеустроительной докумен-

тации, осуществления федерального государственного надзора в области зем- леустройства.

Землеустроительные действия – это законодательно определенные виды землеустроительных работ, которые выполняются в целях реализации земель- ной политики государства и отражаются в соответствующей землеустрои- тельной документации.

В гл. III Федерального закона «О землеустройстве» (2001 г.) предусматри- ваются следующие землеустроительные действия.

1. Изучение состояния земель, включающее в себя следующие виды работ: почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценку каче- ства земель; инвентаризацию земель. При этом основой для выполнения этих мероприятий, а также для планирования и организации рационального исполь- зования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства являются материалы геодезических и картографических работ, которые выполняются в соответствии с законодательством о геодезии и картографии.

2. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны, включающие следующие основные виды работ:

- разработку предложений о рациональном использовании земель и их охране;

- природно-сельскохозяйственное районирование земель.

Планирование и организация рационального использования земель и их охраны осуществляется на основе предпроектной землеустроительной доку- ментации (схем землеустройства территорий различного уровня, схем исполь- зования и охраны земель). Мероприятия, намеченные в этих схемах, реализу- ются через федеральные, региональные и местные программы использования и охраны земель и проекты землеустройства.

В городских и сельских поселениях эти работы проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

3. Описание местоположения границ объектов землеустройства.

4. Внутрихозяйственное землеустройство, при котором выполняются сле- дующие виды работ:

- организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного произ- водства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде- рации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их тради- ционного образа жизни;

- разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачива- ния, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами про- изводства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, зара- жения и других негативных воздействий.

В зависимости от задач государства в области землеустройства состав зем- леустроительных действий может изменяться.

Землеустроительный процесс

В земельном праве имеются не только материальные земельно-правовые нормы, напрямую регламентирующие проведение землеустройства, но и про- цессуальные нормы, регулирующие и устанавливающие землеустроительный процесс.

Процессуальная норма - это установленное или санкционированное госу- дарством правило поведения государственных органов и иных организаций, а также граждан при участии их в юридической процедуре, имеющей целью до- стижение определенного правового результата при применении норм матери- ального права.

Землеустроительный процесс - это определенный правообразующий акт, законодательно закрепленный порядок производства землеустроительного де-

ла (работы). В любом государстве данный процесс включает следующие ос- новные этапы:

- возбуждение землеустроительного дела;

- подготовку землеустроительной документации (подготовительные рабо- ты, составление проекта, предъявление его участникам землеустройства и его согласование и экспертиза);

- утверждение проекта и приведение его в исполнение (установление на местности пограничных межевых знаков, перенесение основных проектных решений в натуру и т.д.);

- оформление землеустроительного дела, составление и выдача участникам землеустройства землеустроительной документации;

- авторский надзор за выполнением проектов землеустройства.

Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную докумен- тацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся та- кого объекта материалы (заявления, протоколы, справки, акты, данные экспер- тизы, накладные и т.д.). Оно формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Землеустроительный процесс в нашей стране состоит из подготовительных работ, разработки землеустроительной документации (схем, проектов земле- устройства и др.), согласования и утверждения землеустроительной документа- ции, перенесения проектов в натуру (на местность), оформления и выдачи зем- леустроительных материалов и документов, осуществления авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевла- дельцами, землепользователями и арендаторами.

В необходимых случаях проводятся государственная экспертиза земле- устроительной документации и федеральный государственный надзор в обла- сти землеустройства. Землеустроительный процесс предполагает также форми- рование государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. Этот фонд образуется на основе сбора, обработки, учёта, хра-

нения и распространения документированной информации о проведении зем- леустройства.

На 1 января 2012 г. в этом государственном фонде данных числилось 21,01 млн. землеустроительных дел.

Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации феде- ральным органом исполнительной власти.

Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является феде- ральной собственностью и не подлежит приватизации.

Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения земле- устройства.

Государственная экспертиза землеустроительной документации прово- дится в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.

Технические условия и требования проведения землеустройства разраба- тываются на основании соответствующих нормативных правовых актов и яв- ляются обязательными для исполнения при проведении землеустройства и осуществлении государственной экспертизы землеустроительной документа- ции.

Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в со- ответствии с законодательством Российской Федерации.