Определение землеустройства.

Если дифференцировать содержание землеустроительных мероприятий по функциональному назначению, землеустройство можно рассматривать со следующих позиций:

- в буквальном смысле слова;

- как механизм осуществления земельной политики государства;

- как сферу практической деятельности;

- как составную часть общественного способа производства:

- как составную часть хозяйственного механизма страны;

- как отрасль научной деятельности (науку).

С этих же позиций следует рассматривать определение землеустройства; очевидно, что оно не может быть единообразным.

Землеустройство в буквальном смысле слова можно определить как дей- ствия по наведению порядка на земле, устройству территории.

Рассматривая землеустройство в качестве механизма осуществления зе- мельной политики государства, необходимо учитывать следующее.

Земельная политика вырабатывается и осуществляется различными ор- ганами законодательной и исполнительной власти, министерствами, ведом- ствами и т. п. Для объединения функций государства по управлению земель- ными ресурсами нередко создаются специальные землеустроительные органы (землеустроительная служба).

Цель землеустроительной службы - обеспечить ясность и порядок в ис- пользовании земель, охранять и закреплять право собственности на землю, об- легчать переход права собственности от одного лица (учреждения, организа- ции) к другому, при необходимости определять ставки земельного налога, изы- мать земельную ренту, организовывать хозяйственно целесообразное использо- вание земли. На эти органы возлагаются задачи ведения государственного зе- мельного кадастра, оценки земельных участков, предоставления и изъятия зе- мель, разрешения земельных споров, внутрихозяйственной организации терри- тории, планирования и контроля за использованием земель, реализации земель- ного законодательства.

Таким образом, с рассматриваемой точки зрения землеустройство пред- ставляет собой деятельность государственных органов по отводу и оформле- нию земельных участков, установлению, обеспечению и охране прав земле- пользования (землевладения), целенаправленному регулированию использова- ния земли. Другими словами, землеустройство - это определенный законом процесс по техническому, экономическому и юридическому оформлению предо- ставления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению существующих и определению границ специальных земельных фондов, землевладений и земле- пользований, внутреннему устройству их территории, призванный привести использование земли в соответствие с существующим земельным строем.

Государственный характер землеустройства определяет и соответству- ющий землеустроительный процесс, и землеустроительное делопроизводство, которые имеют юридическую, техническую и экономическую стороны.

Юридическая сторона землеустроительного процесса определяет поря- док возбуждения, исполнения, утверждения и движения землеустроительного дела; техническая - порядок составления, оформления, выдачи документов и их содержание; экономическая - организацию и технологию землеустроительных работ, их финансирование, стоимость и т.д.

Осуществление земельной политики государства наиболее эффективно в случае, если землеустроительные органы находятся в составе и действуют сов- местно с органами государственной власти или же наделены соответствующи- ми полномочиями и правами от имени государства. В ряде случаев обычных правовых, экономических и организационных мер, осуществляемых в процессе землеустройства или контролируемых землеустроительными органами, бывает недостаточно для регулирования земельного строя. Тогда государство, исполь- зуя политические меры, берет в свои руки непосредственное распоряжение зе- мельным фондом, осуществляя крупные аграрные преобразования или земель- ные реформы.

Например, при переходе от феодализма к капитализму в странах Запад- ной Европы с помощью землеустройства производилось обезземеливание мел- ких производителей. Во время так называемого огораживания (Enclosure) в Ан- глии (XV-XVII вв.) земли, с которых насильственно сгонялись крестьяне, объ- единялись в крупные земельные массивы для ведения предпринимательского сельского хозяйства. В Германии и России в период освобождения крестьян- ства от крепостной зависимости аналогичным образом с помощью земле- устройства помещики укрепляли свое землевладение, оставляя крестьянам худшие участки. И в наше время в рамках различного рода сельскохозяйствен- ных программ и специальных земельных законов в ходе землеустройства про- исходит государственное регулирование земельного строя.

Широко известны, например, «Программа консервации земель США» (Conservation Reserve Program) или Национальные планы использования земли в Японии, которые способствовали сохранению площадей сельскохозяйствен- ных угодий и усилению природоохранной роли сельского хозяйства, законы о землеустройстве в Германии. Так, введение в действие закона «О ликвидации чересполосицы» в ФРГ привело к сокращению числа фермерских хозяйств на 600 тыс. ед. (Волков С.Н. Землеустройство. Т. 7. землеустройство за рубежом. – М.: КолосС, 2005.-408 с.: ил.).

Государственный характер землеустройства в современной России обу- словлен необходимостью использовать единый земельный фонд не только в интересах отдельных лиц и коллективов, но и в интересах всего народа. Поэто- му ведомственный подход к организации и функционированию землеустрои- тельных органов является нецелесообразным. Для повышения эффективности землеустроительных работ, управления земельными ресурсами, и особенно их охраны, землеустроительная служба должна иметь соответствующий статус и быть самостоятельной.

Землеустройство является также сферой сугубо практической деятель- ности. Чтобы перейти от одной формы организации территории к другой, бо- лее прогрессивной, необходимо осуществить ряд действий: проложить дороги, заложить многолетние насаждения, лесополосы, разместить севообороты, поля, рабочие участки, скорректировать границы и т.д., что возможно только на ос- нове соответствующих землеустроительных проектов.

Кроме того, для того чтобы претворить в жизнь все эти действия, необ- ходимо иметь данные, характеризующие природные и экономические условия землевладений и землепользований, провести инвентаризацию земель, топо- графо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, наметить определенный порядок переустройства территории, соста- вить проект, рассмотреть и утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и авторский надзор. В этом смысле землеустройство - это система мероприятий (государственных, муниципальных, хозяйственных) по организа-

ции рационального использования и охране земель, созданию культурных и устойчивых ландшафтов.

В связи с тем, что землеустройство является частью общественного про- изводства, его не следует связывать исключительно с государством. Это объяс- няется рядом причин.

Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления земельной политики, земле- пользование (землевладение) в значительной степени самоорганизуется; это связано с различными внутренними процессами, развитием производительных сил и производственных отношений.

Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху перехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал «...форма, в которой находит зе- мельную собственность зарождающийся капиталистический способ произ- водства, не соответствует этому способу. Соответствующая ему форма впервые создается им самим посредством подчинения земледелия капиталу; таким образом, и феодальная земельная собственность, и кастовая собствен- ность, и мелкая крестьянская собственность с земельной общиной... превра- щается в экономические формы, соответствующие этому способу производ- ства, как бы ни были различны их юридические формы» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. II. - С. 166).

Во-вторых, у землепользователей по тем или иным причинам может воз- никать потребность в сведении земель в крупные и компактные массивы удоб- ной конфигурации, в трансформации и улучшении угодий в целях повышения эффективности своего хозяйства.

Например, английские хлебные законы (конец XVIII - начало XIX в.) вынуждали землевладельцев манипулировать составом угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны, низкие цены на зерно... с другой, высо- кие цены на мясо способствовали превращению многих пашен в пастбища. С повышением цен на зерно в связи с ростом промышленности и народонаселения

в Англии большая часть земель, недавно превращенных в пастбища, снова была отведена под зерновые культуры» (Там же. Т. 4. - С. 515).

В-третьих, землеустройство реализуется в определенных формах органи- зации территории, соответствующих данному уровню развития производства. В частности, система земледелия всегда отражает имеющиеся технологии, воз- можности использования земли как основного средства производства в сель- ском хозяйстве.

В качестве примера можно привести самую примитивную - подсечно- огневую систему земледелия, существовавшую в свое время во многих странах. Единственным способом восстановления плодородия почв тогда было забрасы- вание земельных участков после значительного снижения урожаев. В лесных районах ранее вспаханные земли обычно пускали под залежь на 30-35 лет, а в степных - на 15-20 лет. Заброшенные участки зарастали травой, кустарником и лесом, в результате чего в почве вновь накапливались питательные вещества, необходимые для растений, и участки осваивались вновь. В результате пахот- ные участки «кочевали» по территории, отражая своеобразную систему ее ор- ганизации.

Переход от залежной системы земледелия к навозно-паровой, при кото- рой восстановление плодородия почв достигалось регулярным чередованием пара, озимых и яровых культур, внесением органических удобрений, более со- вершенной обработкой почвы в паровом поле, привело к изменению состава и структуры угодий, увеличению доли пахотных земель, их приближению к селе- ниям; пастбища и сенокосы перемещались на более удаленные участки и т. д.

Позднее внедрение паропропашных, плодосменных и травопольных си- стем земледелия привело к новой перестройке: введению севооборотов, соот- ветственному размещению полей и рабочих участков, трансформации угодий. Освоение почвоводоохранной системы земледелия и районах эрозии почв по- требовало контурно-мелиоративной или контурно-полосной организации тер- ритории.

На взаимосвязь организации производства и территории, развития хозяй- ства и реорганизации его земель обращали внимание многие ученые. Так, ака- демик П. Н. Першин писал: «В общем можно сказать, что экстенсивным си- стемам различных отраслей хозяйства соответствуют, если можно так вы- разиться, экстенсивные типы организации территории, характеризующиеся большими размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в ней уго- дий, используемых с малыми затратами труда и средств производства. Ин- тенсивным системам хозяйства сопутствуют интенсивные типы организа- ции территории, то есть отличающиеся сравнительно меньшими размерами, концентрированностью ее в непосредственной близости к усадьбе и наиболь- шим составом угодий, используемых с большими затратами» (Першин П. Со- циально-экономическая теория землеустройства. Введение в экономику земле- устройства. - На аграрном фронте. Изд-во Коммунистической академии. - М., 1925. - № 5, 6. - С. 41 - 51).

Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства любого предприятия рабочая сила и средства производства находятся в форме опре- деленной организации и размещения. Организация средств производства и ра- бочей силы в сельском хозяйстве связана с большим пространством обраба- тываемых земельных массивов. Всякого рода изменения в организации средств и рабочей силы неизбежно обусловливают внесение изменений в организацию территории. Другими словами, определенная организация средств производ- ства и рабочей силы обусловливает создание определенной сферы деятельно- сти, производственных процессов, соответствующих организации террито- рии... Организация же последних (средств производства и рабочей силы. - С. Волков) должна проводиться с учетом свойств земли как основного средства сельскохозяйственного производства» (Землеустроительное проектирование / Под ред. С. А. Удачина. - 2-е изд.. перераб. и доп. - М.: Сельхозгиз, 1951).

Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение: земле- устройство - это социально-экономический процесс целенаправленной органи- зации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей,

происходящий под воздействием изменения производительных сил и производ- ственных отношений общества.

Из данного определения вытекают следующие выводы.

Во-первых, землеустройство носит не только субъективный (государ- ственный), но и объективный характер. Следовательно, оно находится под вли- янием объективных законов развития природы и общества.

Во-вторых, как известно, любой процесс представляет собой последова- тельную смену явлений. Поэтому землеустройство не может быть одноразовым или статическим, оно находится в постоянном развитии.

В-третьих, землеустройство заключается в организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей. Такая организация представляет собой социально-экономическое явление, которое может изучать- ся с различных сторон, а также регулироваться (управляться) путем целена- правленной деятельности людей, их воздействия на сложившуюся организацию территории. Следовательно, землеустройство может рассматриваться как со- ставная часть хозяйственного механизма любой страны.

С этой точки зрения землеустройство - это система инженерно- технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий по регулированию землепользования на территории государства.

В ходе исторического развития землеустройство, оставаясь всё время практической сферой деятельности, вместе с тем превратилось в самостоятель- ную научную дисциплину, имеющую определенную структуру, предмет и объ- ект исследования. В этом смысле землеустройство – это систематизированное знание об организации рационального использования и охраны земель, то есть землеустройство – это отрасль научной деятельности (наука).

Наконец, в Федеральном законе «О землеустройстве» от 18 июня 2001  г.

№ 78-ФЗ (в редакции от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ) дано следующее опреде- ление: «Землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, пла- нированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объек-

тов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяй- ственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Восто- ка Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обес- печения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустрой- ство)».

Приведенные выше определения землеустройства сведены в табл. 6.

Таблица 6.