Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде.

    В предыдущей главе были раскрыты базовые и необходимые для понимания сути защиты трудовых прав работников такие понятия, как формы и способы защиты трудовых прав, а также раскрыто понятие термина трудовых споров. В дальнейшей части работы раскрыты основные способы защиты трудовых прав работников, а также выявлены проблемы теории и практики, мешающие достижению цели эффективной защиты прав работников как участников трудовых правоотношений.

    Одним из основных на данный момент способов защиты трудовых прав работников выступает деятельность уполномоченных государственных органов по осуществлению надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде. Для начала следует определить, в чём состоит их основная сущность.

    При этом нельзя не коснуться вопроса соотношения понятий контроля и надзора. Так, если обращаться к названию главы 57 ТК РФ («Государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права»), то можно сделать вывод о том, что понятия контроль и надзор являются тождественными. Однако законодательство, уравнивая данные понятия, не даёт их определения. Кроме того, прослеживается непоследовательность в разграничении законодателем понятий контроль и надзор. Так, ч. 1 ст. 353 ТК РФ [a1] указывает на федеральный государственный надзор как на самостоятельное понятие. Статья же 370 ТК РФ указывает уже на контроль как на самостоятельное понятие в контексте его осуществления профессиональными союзами. Ввиду этого понимание сущности и определение контроля и надзора вынуждена давать научная доктрина, которая содержит в том числе и иные понимания их соотношения.

    Так, опираясь на позицию А. М. Лушникова, [a2] можно вывести следующее определение надзора. Надзор – это правоприменительная деятельность уполномоченных государственных органов по разрешению конкретных юридических дел с целью пресечения нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Контроль же можно определить как деятельность управомоченных субъектов по выявлению нарушений трудового законодательства и иных нормативных

правовых актов, содержащих нормы трудового права.[23] Из анализа данных определений можно сделать несколько выводов. Во-первых, контроль является более широким понятием, чем надзор, так как, по сути, предшествует ему, а тот, в свою очередь, выступает одной из стадий контроля, когда происходит выявление нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и появляется необходимость предпринять соответствующие меры по их устранению. Во-вторых, субъектами контроля выступают любые субъекты трудового права, будь то уполномоченные государственные органы или стороны трудового правоотношения или их представители, так как для выявления нарушений законодательства в сфере труда специальных полномочий не требуется. Субъектами же надзора могут выступать исключительно уполномоченные государственные органы исполнительной власти, как это указано в статье 353 ТК РФ.

    Но также существуют и авторы, которые разделяют позицию законодателя[a3] в отношении соотношения данных понятий. Так, Т. П. Барбашова и В. И. Миронов Утверждают, что слова «надзор» и «контроль» в общем их смысле имеют одинаковое значение и представляют собой наблюдение или постоянное наблюдение с целью проверки за кем- или чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил. На основании этого они утверждают, что в трудоправовом смысле данные термины также синонимичны, как это и описывается в законодательстве. При этом они соглашаются с утверждением, что «надзорные функции носят властный государственный характер, которые выполняют государственные органы, они вправе не только проводить проверки на поднадзорных объектах, но и давать работодателю обязательные указания по устранению выявленных нарушений»[24]. [a4] Контроль же в большей степени связывается с общественными функциями, которые осуществляют в основном профсоюзы. Однако при этом они не отказываются от утверждения тождественности понятий контроля и надзора, утверждая помимо прочего, что «надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства представляет собой вид государственной деятельности за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере трудовых отношений, что в свою очередь является одним из направлений выполнения государством социальной функции»[25], этим авторы вступают в противоречие со своими же аргументами. Кроме того, как уже упоминалось ранее, законодатель в статье 370 ТК РФ устанавливает право и порядок осуществления контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением ими условий коллективных договоров, соглашений со стороны профсоюзов, тем самым выводя контроль в сфере трудовых правоотношений из исключительной подведомственности уполномоченных государственных органов.

    Исходя из вышеизложенного можно прийти к выводу, что наиболее полным и корректным является определение, предложенное А. М. Лушниковым, [a5] так как им однозначно разграничиваются понятия контроля и надзора, причём контроль является более широким понятием.[a6] Кроме того, он включает в субъекты контроля иные субъекты права помимо уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и профсоюзов. Данный подход более всего соответствует правовой природе указанных понятий, в связи с чем его следует придерживаться и в дальнейшем в рамках данного исследования

    Определившись с разграничением понятий «контроль» и «надзор», можно перейти непосредственно к более полному раскрытию сути контроля и надзора в сфере трудовых правоотношений. Как уже говорилось ранее, государственный контроль и надзор в сфере трудовых правоотношений урегулированы главой 57 ТК РФ, в которой данные понятия преподносятся как синонимичные, что, как уже ранее говорилось, является ошибочным. Соответственно, порядок их осуществления с точки зрения норм законодательства является аналогичным.

Так, в соответствии со статьёй 353 ТК РФ Федеральный государственный надзор в сфере трудовых правоотношений осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в лице федеральной инспекции труда в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права"[26], [a7] а также непосредственно положениями главы 57. Государственный же контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Однако и в данном случае на практике закон порой толкуется иначе. Так, в соответствии с Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации № 92-Г11-4 от 5 октября 2011 года Федеральная инспекция труда осуществляет не только надзорные, но и контрольные функции в соответствии с частью 1 статьи 353 ТК РФ[27] Стоит заметить, что данное определение было вынесено уже после вступления в силу положений Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ, изложившего статью 353 ТК РФ в её нынешней редакции[28], что вновь создаёт неясность в понимании функций контрольно-надзорных органов.

Итак, говоря о Федеральной инспекции труда как об органе, осуществляющем контроль и надзор в сфере труда, следует начать с принципов и задач, на основе которых она осуществляет свою деятельность. В соответствии со статьёй 355 ТК РФ «Деятельность федеральной инспекции труда и ее должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности». При этом основные задачи инспекции закреплены в ч. 2 ст. 355 ТК РФ

Полномочия федеральной инспекции труда перечислены в статье 356 ТК РФ. Всего их в настоящий момент перечислено 19, причём их список открытый, так как может дополняться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако, в рамках данного исследования наиболее важным и основополагающим является полномочие по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Остальные полномочия, по сути, являются вспомогательными по отношению к нему, так как в основе своей детализируют его содержание.

От лица федеральной инспекции труда государственный надзор осуществляют государственные инспекторы труда. Для реализации полномочий инспекции труда законодатель наделил их рядом прав, прописанных в статье 357 ТК РФ

При этом самым спорным и потому наиболее интересным для данного исследования выступает полномочие предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства. Так, как указывает А. М. Лушников, поддерживая позицию Р. З. Лившица, в таком случае инспекция труда наделяется в том числе полномочиями по восстановлению работников на работе, тем самым частично беря на себя судебные полномочия и разрешая спор о праве, определяя законность или незаконность увольнения работника. Проблемой при этом является то, что законом не определён предельный срок обращения в инспекцию труда с требованием о восстановлении нарушенных прав работника, что по сути даёт право работнику обращаться для восстановления нарушенных прав в трудовую инспекцию в неограниченные сроки. В связи с этим автором предлагается данное право инспекторов ограничить по крайней мере в указанной части. При этом А. М. Лушников также приводит точку зрения противников данной позиции, указывая, что «сторонники сохранения данного полномочия за инспекцией труда остались в меньшинстве, а их аргументы носят характер общего пожелания обеспечения всесторонней защиты трудовых прав, при этом предлагается рассматривать трудовую инспекцию в качестве органа, разрешающего трудовые разногласия, а не трудовые споры.»[29] В данном случае обе позиции не выглядят вполне обоснованными в силу того, что одна точка зрения устраняет проблему слишком радикально, [a8] ограничивая полномочия инспекции труда. При этом стоит заметить, что нельзя в полной мере утверждать, что данное выше полномочие федеральной инспекции подменяет собой функцию суда, так как требование об устранении нарушения трудового законодательства, даже являясь обязательным для сторон трудового правоотношения, всё ещё может быть обжаловано непосредственно в суде в соответствии со статьёй 361 ТК РФ. Другая же попросту закрывает на проблему глаза. Более разумным в данной ситуации видится установление предельных сроков для обращения в трудовую инспекцию с требованиями о восстановлении нарушенных прав работников, что позволит не допустить злоупотребления работниками своим правом, и при этом не будет связывать инспекции руки.[a9] Для этого следует внести изменения в абз. 14 ст. 356 ТК РФ, изложив её в следующей редакции: «ведёт прием заявлений, писем, жалоб и иных обращений граждан о нарушениях их трудовых прав, в пределах сроков, установленных для обращения за восстановлением нарушенных прав в суде, рассматривает их, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав».

.   Касательно инспекторов труда также стоит добавить, что при осуществлении надзорно-контрольной деятельности они в соответствии со статьёй 358 ТК РФ обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы работодателей, хранить охраняемую законом тайну, не сообщать работодателю сведений о заявителе-жалобщике.

    Также нельзя не заметить, что наряду с Федеральной инспекцией труда в отдельных областях государственный надзорные функции в сфере трудовых правоотношений осуществляют специализированные государственные органы:

1. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющаяся органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, энергетики, использования атомной энергии, осуществляющая, прежде всего, полномочия по контролю и надзору за выполнением требований о безопасности на поднадзорных объектах, их надлежащем содержании, соблюдении правил техники безопасности.[30]

2. Федеральная службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, являющаяся, как ни странно, органом федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.[31][a10]

    Говоря о государственном контроле и надзоре в сфере трудовых правоотношений нельзя не затронуть органы прокуратуры, как универсального контрольно-надзорного органа, осуществляющего его в отношении всего законодательства Российской Федерации, в том числе и в сфере трудовых правоотношений.

    В соответствии с основным актом, регулирующим деятельность прокуратуры, а именно Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1[32] [a11] в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор, в частности надзирает за органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций в отношении соблюдения ими трудового законодательства. При этом в законе отмечено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. [a12] Более же детально контрольно-надзорные полномочия органов прокуратуры детализированы в Приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 марта 2019 года N 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан».[a13] [33]

В данном акте более подробно раскрываются функции органов прокуратуры по надзору в области соблюдения работодателями законодательства в сфере выплаты и индексации работникам заработной платы, соблюдения норм по обеспечению безопасных условий и охраны труда, соблюдения норм права социального обеспечения и т.д. Также обращается внимание на представительские полномочия прокурора в суде, а также на обязанность их по привлечению виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

    Отдельно стоит упомянуть п. 2.2 данного Приказа, в соответствии с которым Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокуратурам в соответствии с их компетенцией поручено сформировать межведомственные рабочие группы с участием региональных органов власти, территориальных подразделений правоохранительных и контролирующих органов, профсоюзных объединений и объединений работодателей. На заседаниях данных групп они должны определять согласованные действия по защите трудовых прав граждан, уделяя повышенное внимание вопросам полноты и своевременности выплаты вознаграждения за труд, охраны труда, защиты от безработицы, противодействия созданию профсоюзных организаций и неправомерного вмешательства в их деятельность. Данное положение подчёркивает основные направления деятельности прокуратуры по надзору в сфере трудовых правоотношений, тем самым выделяя наиболее приоритетные и наиболее уязвимые области, в которых количество совершаемых правонарушений является наибольшим.

    Подводя итог вышесказанному, следует сказать следующее.

 Во-первых, в настоящий момент не существует однозначного понимания того, что из себя представляет контроль и надзор в сфере защиты трудовых прав. Более того, не существует даже однозначного понимания разграничения данных понятий. Соответственно, в настоящий момент необходимым видится законодательное закрепление понятий контроля и надзора, прежде всего, с целью недопущения путаницы в объёме полномочий отдельных уполномоченных органов, таких как федеральная инспекция труда. Во-вторых, говоря о федеральной инспекции труда нельзя не отметить недостаточный уровень урегулирования порядка осуществления полномочий данного органа, в частности, в вопросе определения сроков обращения в данный орган с обращением о нарушениях трудового законодательства, особенно с требованиями о восстановлении нарушенных прав работников. [a14]