Заглавная страница
Избранные статьи
Случайная статья
Познавательные статьи
Новые добавления
Обратная связь

ТОП 10 на сайте

Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации

Техника нижней прямой подачи мяча.

Франко-прусская война (причины и последствия)

Организация работы процедурного кабинета

Смысловое и механическое запоминание, их место и роль в усвоении знаний

Коммуникативные барьеры и пути их преодоления

Обработка изделий медицинского назначения многократного применения

Образцы текста публицистического стиля

Четыре типа изменения баланса

Задачи с ответами для Всероссийской олимпиады по праву

Мы поможем в написании ваших работ!

ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

Влияние общества на человека

Приготовление дезинфицирующих растворов различной концентрации

Практические работы по географии для 6 класса

Организация работы процедурного кабинета

Изменения в неживой природе осенью

Уборка процедурного кабинета

Сольфеджио. Все правила по сольфеджио

Балочные системы. Определение реакций опор и моментов защемления

Главная Избранные Случайная статья Познавательные Новые добавления Обратная связь FAQ

Приоритеты регулятора: драконовский выбор

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 14Следующая ⇒

АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА

Вопросы построения приоритетов в деятельности российского антимонопольного органа в контексте сравнительного анализа дискретных структурных альтернатив как одного из ключевых элементов методологии новой институциональной экономической теории. Раскрыты основания задачи выбора приоритетов с учетом специфики Федеральной антимонопольной службы как много функционального регулятора. Рассмотрены две структурные альтернативы - осознанная селективность и реконструируемая (латентная) приоритизация.

Ключевые слова: антимонопольный орган, конкуренция, правоприменение, приоритеты.

Введение

Современная экономическая теория в основе своей построена на принципе рационального индивидуального выбора в условиях ограниченных ресурсов, допускающих разные варианты применения. По сути, до сих пор этот вопрос составляет предмет исследований в экономической теории, который таким образом был сформулирован экономистом Лайонелом Роббинсом более 80 лет назад (Robbins, 1935, p. 16). Вместе с тем рамки изучения указанного вопроса существенно расширились и охватывают теперь даже сферы, в которых нет производства товаров и услуг в привычном понимании, а выбор осуществляется коллективно (посредством различных способов агрегирования индивидуальных предпочтений). В системе государственного управления данный принцип также присутствует, но приобретает весьма специфические формы. В их числе - вопрос о выборе приоритетов многофункционального государственного органа, даже если публично этот вопрос обсуждается в контексте равнозначимости сфер ответственности регулятора.

Цель данной статьи - представить вопросы построения приоритетов в деятельности антимонопольного органа в контексте сравнительного анализа дискретных структурных альтернатив как одного из ключевых элементов методологии новой институциональной экономической теории.

В первом разделе подробно рассматривается вопрос о специфических основаниях возникновения задачи выбора приоритетов в деятельности регулятора на примере российского антимонопольного органа - Федеральной антимонопольной службы. Во втором разделе рассматриваются дискретные структурные альтернативы в сфере приоритизации деятельности регулятора. В этой связи стоит особо отметить, что в нашу задачу не входит определение должного набора приоритетов. В заключение формулируются выводы.

1. Основания выбора приоритетов

Правоприменение (впрочем, как и правоустановление), в какой бы сфере оно ни осуществлялось, всегда затратно. Оно требует времени и бюджетных ресурсов, квалификации сотрудников организации-регулятора. Кроме того, правоприменение сопряжено с затратами со стороны тех, кого регулируют, а также зачастую и тех, чьи права защищают. Не является исключением российский антитраст и, соответственно, антимонопольный орган, который по праву может считаться единственным в своем роде не только по численности занятых в нем сотрудников, но и по набору осуществляемых им функций и количеству ежегодно рассматриваемых дел о нарушении требований антимонопольного законодательства. Так, согласно доступным данным, численность работников службы в регионах составляет 2 315 человек, а численность работников центрального аппарата составляет 1 189 человек (https://fas.gov.ru/pages/about/overview/obshhee.html). По количеству рассматриваемых регулятором дел о нарушении норм антимонопольного законодательства Россия многократно превышает показатели антимонопольных органов всех стран.

В целом указанные особенности российского антимонопольного органа - часть общего знания специалистов, обсуждающих вопросы защиты конкуренции в современной России.

Однако для полноты картины мы приведем информацию о функционале российского антимонопольного органа по состоянию на начало 2019 года в сравнении с другими (национальными и наднациональными) регуляторами, обладающими к тому же существенно большим опытом правоприменения в сфере жесткого ядра антитраста (противодействие ограничению конкуренции на рынке индивидуальными действиями его участника, противодействие ограничивающим конкуренцию соглашениям и контроль сделок экономической концентрации).

Таблица 1

Сферы ответственности национальных антимонопольных органов

Великобритании, России, США и ЕС

Сфера ответственности

Россия

Великобритания

ЕС

США

Федеральная антимонопольная служба <а>

Competition and Markets Authority <б>

European Commission, Directorate General for Competition <в>

Federal Trade Commission & Department of Justice Antitrust Division <г>

Индивидуальное ограничение конкуренции со стороны крупных компаний <д>

Ограничивающие конкуренцию соглашения <е>

Ограничение конкуренции со стороны органов власти/муниципального самоуправления

Контроль сделок экономической концентрации

Недобросовестная конкуренция

Закупки для государственных нужд

Закупки отдельных категорий юридических лиц (помимо госзакупок)

Государственная помощь

Защита прав потребителей <ж>

Законодательство о рекламе

Отраслевое регулирование (энергетика и/или транспорт)

Регулирование иностранных инвестиций в стратегические предприятия

Регулирование тарифов

Законодательство о государственном оборонном заказе

--------------------------------

<а> www.fas.gov.ru

<б> www.gov.uk/government/organisations/competition-and-markets-authority

<в> http://ec.europa.eu/dgs/competition/index_en.htm

<г> https://www.ftc.gov/ (FTC), https://www.justice.gov/atr (DoJ).

<д> Термин "злоупотребление доминированием" не используется для того, чтобы учесть различия в подходах к ограничению конкуренции со стороны отдельных участников рынка.

<е> Горизонтальные, вертикальные и иные.

<ж> Исторически данное полномочие было в сфере компетенции российского антимонопольного органа в 1990-е годы и в начале 2000-х годов.

Источники: С незначительными изменениями таблица заимствована из (Шаститко, Павлова, 2018), которая, в свою очередь, составлена на основе таблиц, опубликованных в (Авдашева, Дзагурова, Крючкова, 2011, с. 30; Шаститко, 2012, с. 54).

В то же время хорошо известно, что ресурсы на осуществление регуляторных функций за счет бюджетных средств всегда ограничены. Причем это касается не только общего объема финансирования, но и ресурсообеспеченности каждого сотрудника в отдельности. Речь идет как о техническом оснащении, так и об уровне материального вознаграждения. Последнее важно, если рассматривать проблематику формирования спроса на носителей специальных знаний (в том числе в части современной теории организации рынков для применения антимонопольного законодательства). Этот пункт особенно интересен для обсуждения, поскольку найм, например, трех-четырех низкоквалифицированных специалистов вместо одного квалифицированного может стать не столько способом решения проблемы, сколько средством ее усугубления. Например, в результате нерешенности проблемы координации действий при выполнении государственной функции.

В этой связи стоит обратить внимание на результаты сравнительного анализа, проведенного в (Шаститко, 2008, с. 17 - 19), в рамках которого показаны не только размеры расходов на содержание антимонопольных органов, нормированные на размеры экономики (размеры ВВП по паритету покупательной способности), но и уровень ресурсообеспеченности сотрудников антимонопольных органов. Различия между российским уровнем ресурсообеспеченности и уровнем обеспеченности стран лидеров (США, Дания, Великобритания) достигали 9 - 10 раз. Поскольку указанные оценки были сделаны до значительного изменения валютного курса во второй половине 2014 года, есть все основания предположить, что количественные оценки разрыва между ресурсообеспеченностью сотрудников российского антимонопольного органа и мировых лидеров значительно увеличились.

Указанные ресурсные ограничения объективно создают проблему выполнения поставленных перед регулятором задач, а в более частных случаях - достижения целевых значений ключевых показателей эффективности. В их числе, например, доля отмененных судами решений антимонопольного органа, принятых в порядке применения антимонопольного законодательства, а также других нормативных актов, входящих в сферу компетенции регулятора; доля устраненных нарушений антимонопольного законодательства. Чем шире, при прочих равных условиях, спектр задач и сфера ответственности антимонопольного органа, тем меньше ресурсов на каждое из направлений. Соответственно, отсутствие возможности снизить загрузку регулятора при заданном уровне финансирования, особенно в долгосрочном плане, создает значительные риски снижения качества правоприменения. Особенно если не включаются компенсирующие механизмы, снижающие остроту проблемы. Одним из таких компенсирующих механизмов было существенное повышение порога при рассмотрении ходатайств, подаваемых в рамках антимонопольного контроля сделок экономической концентрации. Этот компенсирующий механизм был задействован около 15 лет назад и потенциал экономии на данный момент в целом можно считать исчерпанным.

Концентрация ресурсов на выполнении одного набора задач, даже с учетом возможных эффектов дополнительности (достижение результата в одном направлении антимонопольной политики способствует получению искомого результата в другом), с высокой вероятностью приведет к тому, что результаты выполнения других задач будут хуже. Разумеется, многое также зависит от техники правоприменения, которая может обеспечить лучшие результаты при тех же ресурсах (например, экономия на полноценном исследовании рынка там, где в этом нет необходимости, автоматизации части рутинных процессов и т.п.).

Однако в данной работе мы исходим из того, что ни техника правоприменения, ни эффекты дополнительности не являются настолько масштабными, чтобы можно было абстрагироваться от проблемы распыления ресурсов среди множества функций, некоторые из которых к тому же прямого отношения к антитрасту могут и не иметь. Напомним, что ФАС России - существенно больше, чем национальный антимонопольный орган в ряду антимонопольных органов. Помимо этого, Законом "О защите конкуренции" на ведомство возложены обязанности по контролю за соблюдением законодательства о рекламе, иностранных инвестиций в стратегически важные активы, гособоронзаказу, тарифам, госзакупкам и закупкам отдельных категорий юридических лиц и т.д. (см. Таблицу 1).

В этой связи, казалось бы, одной из важных задач является выбор приоритетов, который может происходить вполне осознанно или спонтанно (хотя и прогнозируемо, например, на основе анализа ключевых показателей эффективности регулятора). Выбор приоритетов - это обычная практика в формировании стратегии в условиях ограниченных ресурсов. Вот почему стратегирование тесно связано с уровнем развития "искусства отказа" от доступных возможностей. Другое дело, что форма подачи приоритетов в публичный дискурс - это тоже задача, но уже не стратегии, а реальной, повседневной политики. Например, когда в законодательстве существует норма, но при существующих требованиях к доказательной базе все понимают, что норма спящая, фактически это отражение приоритетов, учитывающих ожидаемые эффекты от применения нормы и связанные с ними издержки.

2. Структурные альтернативы приоритизации

Складывающаяся практика правоприменения в России и других странах указывает на два разных подхода к формированию приоритетов - в первую очередь в правоприменении.

Первая структурная альтернатива, которую условно можно обозначить как "осознанную селективность", предполагает формулирование в явном виде проблем, на решении которых антимонопольный орган будет концентрировать свои усилия в определенный период времени и в последующем публично отстаивать свою общественную полезность, апеллируя к достигнутым результатам. Это может касаться как применения отдельных инструментов конкурентной политики, так и отраслевой специфики (например, отрасли, в которых производятся социально значимые товары и услуги, которые формируют корзину массового потребителя). Указанная структурная альтернатива реализована, в частности, в деятельности Директората по конкуренции Европейской комиссии (https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/vestager/announcements/setting-priorities-antitrust_en).

Осознанность в выборе приоритетов дает больше возможностей для применения в этом непростом процессе потенциала современной экономической теории. Например, в вопросе противодействия картелям. Сбор доказательной базы, которая могла бы устоять в суде, - сложная задача. Однако в ее решении регулятору могли бы помочь сами участники рынка, подающие заявления на участие в программе ослабления наказания (leniency program) за участие в картеле. В свою очередь, для этого сама программа должна быть надлежащим образом спроектирована и найдены необходимые компромиссы во множестве измерений, допускающих разные и далеко не всегда совместимые варианты дизайна (Павлова, Шаститко, 2015). Альтернативой (в плане приоритетов) выступает самостоятельный сбор доказательств антимонопольным органом. Однако при ближайшем рассмотрении минимальная вероятность самостоятельного раскрытия картелей необходима, чтобы обеспечить действенность программы ослабления наказания.

Вторая структурная альтернатива выбора приоритетов основана на формальном запрете заявлять о приоритетах таким образом, что одна задача важнее другой, и тем самым в условиях ограниченных ресурсов оправдывать воспроизводство ошибок II рода в правоприменении (ненаказание нарушителей по причине неустановленных фактов нарушения, определения нарушителей и оценки степени их вины). В первом приближении можно говорить о реконструируемой приоритетности.

Что мешает ex ante определению приоритетов российским многофункциональным органом, коим является ФАС России? Первое очевидное ограничение - система контроля принимаемых решений, в рамках которой любое публичное заявление о неприоритетности того или иного направления в деятельности регулятора (особенно в том случае, если это направление еще можно будет увязать с социально значимыми вопросами или вопросами безопасности) может привести сначала к инициированию проверки надзорного органа, а затем и к более серьезным выводам и предложениям организационного плана. Второе ограничение, которое в известном смысле может считаться следствием воспроизводства особенностей российского антимонопольного органа, - многофункциональность, выходящая далеко за пределы традиционного антитраста. Если, например, в части контроля сделок экономической концентрации и противодействия согласованным действиям или ограничивающим конкуренцию соглашениям можно было бы говорить о расстановке приоритетов (в том числе в силу взаимосвязанности этих инструментов, формирующих жесткое ядро антитраста), то вопросы гособоронзаказа, тарифного регулирования или контроля инвестиций в стратегические предприятия в такой системе координат драматически усложняют задачу построения стратегии.

Несмотря на видимое противоречие в определении, во втором случае приоритеты все равно устанавливаются и, более того, их можно реконструировать постфактум, анализируя статистику правоприменения, а также фактические стандарты доказательства, включая стандарты применения экономического анализа. Однако в данном случае нас интересует не столько детализированный количественный анализ результатов правоприменения, сколько стимулы и общая направленность деятельности регулятора в ситуации, когда формальные (и де-факто) ограничения запрещают в явном виде расставлять приоритеты и дают основания заявлять о том, что все поставленные задачи важны и их надо выполнять.

Во-первых, отсутствие формализованных приоритетов как результата выработки стратегии, которая, как уже было отмечено ранее, является искусством отказа от реализации некоторых возможностей, влияет на взаимодействие с вышестоящими уровнями в управленческой иерархии. Один из фактических приоритетов в правоприменении может состоять в том, чтобы не допускать явных провалов, за которые пришлось бы отчитываться. Иными словами, приоритетом может оказаться не столько набор направлений/отраслей/сфер, где защите конкуренции будет уделяться особое внимание, сколько выстраивание правоприменения согласно принципу "без провалов". Однако результатом может стать консервация проблем, когда, например, из года в год мы будем слышать о том, что Россия - страна картелей. Основание - в невозможности обеспечить прорыв на наиболее важных, но немногих направлениях. Вполне возможно, что сохранение системы скрытых приоритетов (или специфического приоритета - "правоприменение не ниже, чем на госоценку") построено на том, что явный провал - повод для организационных решений.

Во-вторых, деятельность антимонопольного органа стоит рассматривать в контексте функционирования всей системы государственного управления, в которой широко распространено применение в качестве корректирующих мер ad hoc задач, в числе наиболее резонансных из которых - высокочастотный мониторинг цен на гречку по всей России.

В-третьих, отсутствие заявленных приоритетов создает неопределенность и для потенциальных правонарушителей, которые, стремясь избежать риска, могут переоценивать вероятность возбуждения в отношении антимонопольных дел, а также тяжесть наказания со стороны антимонопольного органа. С этой точки зрения варианты выбора приоритетов в правоприменении на определенный период времени обладают сравнительными преимуществами, вес которых зависит от более широкого контекста построения экономической политики.

В России за последние годы было разработано и принято множество документов, которые указывают на фактические приоритеты ведомства. В их числе - Дорожная карта развития конкуренции, Национальный план развития конкуренции, а также доклад к Госсовету о развитии конкуренции в регионах. Можно ли сделать выводы о выборе приоритетов опираясь на указанные документы, а также принятый недавно План действия ФАС до 2024 года во исполнение Указа Президента РФ, утвердившего Национальный план развития конкуренции?

На первый взгляд, действительно, в Плане действий ФАС России до 2024 года перечислены ключевые цели и задачи, на которых предполагается сконцентрировать усилия. В их числе защита и развитие конкуренции на товарных рынках; совершенствование тарифного регулирования; повышение эффективности контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц; повышение эффективности исполнения и размещения государственного оборонного заказа; повышение эффективности проведения торгов; оптимизация контроля за иностранными инвестициями в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства; развитие международной интеграции; совершенствование взаимодействия антимонопольных органов с институтами гражданского общества.

Разумеется, нет сомнений, что указанные направления антимонопольного органа заслуживают того, чтобы быть упомянутыми. Однако понято ли из документа, составляющего несколько десятков страниц, как будет вести себя регулятор, стесненный ресурсными ограничениями? На какое подмножество направлений (инструментов) будет сделана ставка? На наш взгляд, этот вопрос остается открытым. Возможно, такая конструкция предполагает реализацию одновременно двух принципов:

- широкая дискреция регулятора в части де-факто приоритетов применительно к конкретным обстоятельствам места и времени (в том числе в рамках выполнения множества поручений);

- недопущение явных провалов по широкому фронту обязательств, соответствующих сферам ответственности антимонопольного органа.

Одна из гипотез, которая, вероятно, может потребовать проверки, состоит в том, что для перехода от структурной альтернативы "реконструируемая приоритетность" и "селективной приоритетности" без значительных потерь в результативности регулятора необходимо задействование более широкого спектра механизмов обратной связи (не путать с уровнем открытости ведомства), чем в настоящее время. Такая постановка вопроса означает, что разрешение регулятору приоритизировать деятельность в отведенных сферах ответственности, строго говоря, не отражает комплексности проблемы и может лишь привести к нарушению пусть несовершенного, но равновесия.

Вместо заключения

Обсуждение приоритетов, способа их выбора, а также представления информации о сделанном выборе особенно актуально в настоящее время, когда будущее через цифровую трансформацию уже ворвалось в повседневную практику антимонопольного органа, а прошлое, тесно связанное в том числе с последствиями приватизации 90-х годов прошлого века (Шаститко и др., 2019), никак не отступает. Кроме того, вопрос о распределительных и координационных (эффективностных) аспектах применения инструментов конкурентной политики был и остается актуальным, поскольку воспроизводство квазисудебных функций российского антимонопольного органа создает основание для замещения функции по защите конкуренции функцией по разрешению хозяйственных споров. Разумеется, вопросы защиты конкуренции могут быть представлены в том числе в формате спора между заявителем о нарушении требований антимонопольного законодательства и ответчиком. Однако далеко не все такие споры действительно имеют отношение собственно к защите конкуренции. Вот почему вопрос о соотношении исключающих и эксплуатирующих практик в плане построения приоритетов по-прежнему остается актуальным.

Для осознанного выбора способа и направлений приоритизации в деятельности российского антимонопольного органа важным представляется понимание сравнительных преимуществ и изъянов структурных альтернатив собственно выбора (формирования) приоритетов, а также способа их представления в публичный дискурс. Последний момент особенно важен в силу набирающего популярность подхода к оценке эффектов от применения норм законодательства в сфере ответственности антимонопольного органа.

Возможно, будущая дискуссия о способах построения приоритетов в деятельности регулятора позволит сделать российскую политики в сфере защиты конкуренции лучше.

Список литературы

1. Авдашева С., Дзагурова Н., Крючкова П., Юсупова Г. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений. Доклад ГУ ВШЭ. М.: МАКС Пресс, 2010.

2. Павлова Н.С., Шаститко А.Е. Программа ослабления наказания за участие в картеле: проблемное поле, структурные альтернативы и эффекты. М.: Издательский дом "Дело" РАНХ и ГС, 2015.

3. Шаститко А.Е. Экономика преступления и наказания в антитрасте: освобождение от ответственности. М.: Бюро экономического анализа, 2008.

4. Шаститко А.Е. Быть или не быть антитрасту в России? // Экономическая политика. 2012. N 3.

5. Шаститко А.Е., Павлова Н.С. Широкие перспективы и овраги конкурентной политики // Экономическая политика. 2018. N 5. С. 110 - 133.

6. Шаститко А.Е., Курдин А.А., Маркова О.А., Мелешкина А.И., Моросанова А.А., Павлова Н.С., Шпакова А.А. Конкуренция и конкурентная политика: на стыке будущего и прошлого. 2019.

7. Robbins L. An Essay on the Nature and Significance of Economic Science. 2nd ed. London: Macmillan & Co, 1935.

Д.М. АШФА