Закономерности развития государства как субъекта принятия и исполнения решений

1. Основные факторы государства при принятии решений

Специфической аттестацией государства как субъекта принятия ре­шений обладает и набор факторов и контрагентов, взаимодействующих в процессе, т.е. тех реальных и постоянных участников принятия решений, активность которых и наполняет этот процесс своей жизненной активностью. В целом к таким факторам относятся групповые, индивидуальные и институциональные структуры. К участникам принятия государ­ственных решений нужно отнести следующих агентов:

1. Политических лидеров, узкий круг лиц, в чьи задачи входит не только осуществление общего руководства процессом принятия госу­дарственных решений, но и поддержание публичных взаимоотноше­ний власти с гражданским населением, а также выполнение предста­вительских функций в международной сфере. Постоянство поддержки лидеров со стороны общества укрепляет легитимность правящего ре­жима и расширяет его формальные возможности и прерогативы при постановке целей государственного развития;

2. Выборных политиков, составляющих высший слой управлен­цев, который создает предпосылки для поддержки и превращения доктринальных планов в задачи оперативного управления государс­твом. У данной группы лиц в основном активированы их статусные (по сравнению с репутационными) возможности. Наличие несколь­ких индивидуально сильных политиков, оппонирующих друг другу при разработке общеколлективных целей, создает конкурентную среду в руководстве страной. Нередко такая си­туация приводит и к тому, что ряд решений в государстве принимается по прихоти ключевых фигур в правящем классе. Более того, главенс­тво многих политических фигур сохраняет возможность поляризации процесса принятия решений, т.е. достижения им такого уровня раско­ла позиций внутри корпуса управляющих, который может обернуться блокировкой выдвижения общенациональных целей;

3. Наиболее авторитетных общественных деятелей, обладающих не­формальным статусом, но в силу высокого персонального авторитета постоянно участвующих в публичном обсуждении крупных государ­ственных проектов и оказывающих влияние на принимаемые в госу­дарстве решения;

4. Высших государственных менеджеров (отраслевых руководите­лей, глав центральных офисов). Эта группа лиц относится к верхушке политико-управленческого айсберга. Будучи ответственными на сво­их постах за претворение в жизнь политического курса, они помимо обладания своими административными статусами играют роль стра­тегических предпринимателей. Их основная профессиональная за­дача состоит в распределении власти в отраслях и сферах общества и обеспечении их скоординированного развития в рамках единого государственного курса. Но как стратегические предприниматели они ограничены статусом политических представителей выборных лиц.

5. Карьерных чиновников. Это корпус кабинетных администрато­ров, профессиональных бюрократов, госслужащих. Главный фактор их включения в принятие решений — это квалификация (включая опыт и время пребывания на госслужбе), а также внутренние ресурсы (фор­мальные и неформальные связи). В целом их активность направлена не на продуцирование, а на сдерживание рисков (в том числе и от иннова­ций). Это те, кто осуществляет, а не изменяет политику. Ведущая форма укрепления ими своих позиций и кадрового продвижения — это адми­нистративный патронат. Их деятельность жестко закреплена формами юридической и административной ответственности, а сама деятельность носит по преимуществу предсказуемый и контролируемый характер.

Кадровые чиновники в основном дистанцированы от населения и призваны ориентироваться на правовые и процедурные нормы, регулирующие их фун­кции, а также на политические инвективы. При исполнении своих функций они в основном взаимодействуют со структурами гражданской экспертизы, реже — с общественным мнением (хотя довольно оперативно реагируют на крупные протестные акции населения). В процессе же повседневного испол­нения бюрократией своих функций участие общества в обсуждении решений либо оговаривается частично (только по определенным вопросам и в опре­деленных условиях), либо не предусматривается вовсе. В демократиях, где связи парламента и исполнительных органов четко прописаны, а к мнению СМИ прислушиваются, чиновники не испытывают особых проблем во взаимо­отношениях с общественностью. В то же время в жестко централизованных системах власти у общества мало каналов для представи­тельства своих интересов и потому гражданские структуры нередко стихийно воздействуют на исполнительные органы власти.

Этот слой бюрократии делает изменения в обществе более доро­гостоящими и увеличивает влияние укоренившихся традиций и орга­низаций. Бюрократия так или иначе всегда ставит в принятие решений новые уровни согласований, каждый из которых добавляет либо «точку вето», либо «точку задержки», либо «точку дополнительного консультирования». Особенно по нестандартным ситуациям. В итоге бюрократия увеличи­вает институциональное трение между органами власти и экспертизы, препятствует оперативным изменениям, увеличивает количество точек торможения, замедляет реакцию на вызовы и т.д. В этом смысле ей ни­когда не хватает потенциала креативности и развития.

6. Чиновников низового уровня или обычных госслужащих. Несмотря на то, что они имеют низшую ступень в слу­жебной иерархии, эти люди обладают определенной властью и конт­рольными функциями. В частности, они могут в известных пределах самостоятельно решать вопрос о границах применения того или иного закона, требо­вания, распоряжения. По сути, они порой сами определяют, на какие нарушения обратить внимание, а на какие нет. Тем самым они рейтингуют законы и правила в зависимости от своей позиции и ситуации (на­пример, полицейский, обращая внимание на нарушитель-автомобиль, может при этом проигнорировать нарушение правил перехода улицы со стороны пешехода).

7. Аналитиков и экспертов. В рамках этой страты выделяют разные группы внешних и внутренних экспертов: помощников руководите­лей, консультантов, творческих (размышляющих) профессионалов (у которых более высокая самостоятельность при определении полити­ческих действий и которым чем дальше, тем больше отдается приоритет в привлечении экспертов к тем или иным проектам), а также экспер­тов-администраторов.

8. Латентных (общественных) администраторов, т.е. тех полутене­вых и теневых фигур, которые не обладают официальными полномо­чиями, но реально включены в деятельность по разработке и принятию решений. К ним следует отнести жен, мужей, родственников, близ­ких друзей политиков и администраторов. Их влияние на выработку, корректировку, реализацию, оценивание и прочих стратегий и целей носит постоянный, но неравномерный характер. И подчас дефицит информации об их деятельности не дает обществу возможности узнать о подлинных инициаторах тех или иных государственных решений и действий.

2. Институты как акторы государственных решений

(А́ктор — действующий субъект (индивидуальный или коллективный); индивид, социальная группа, организация, институт, общность людей, совершающих действия, направленные на других. Например, государство является главным политическим актором на поле политики и ведущим социальным актором в обществе).

Учитывая особый вес институтов в принятии государственных ре­шений, рассмотрим этого актора чуть более подробно.

Взгляды на природу институтов весьма разнятся. Так, В. Парето (итальянский инженер, экономист и социолог. Один из основоположников теории элит) рассматри­вал их как совершенный ответ на коллективные цели и выгоды. В то же время Найт видел в них побочный продукт конфликтов, возникающих в резуль­тате борьбы за распределение выгод. Иными словами, понимал их как ре­зультат вынужденного сотрудничества людей. Таким позициям оппонирует теория рационального выбора, интерпретирующая институты как результат добровольного распределения выгод, а не навязывание потерь подневоль­ным жертвам. В свою очередь Дж. Марч и Дж. Олсен обращали внимание на то, что институты предлагают обществу устойчивый набор правил и орга­низованных практик, которые укоренены в мышлении (структуре смыслов) акторов и относительно устойчивы по отношению к меняющимся обстоятель­ствам. При этом институты так или иначе поддерживаются некоей третьей стороной, контролирующей применение норм и санкционирующей отклоне­ние от их требований. Имеет смысл упомянуть и позицию А. Аоки, который считал, что институты представляют собой самоподдерживаемые людьми системы убеждения относительно того, как должно осуществляться взаимо­действие разных акторов при решении тех или иных задач.

Роль институтов в принятии госу­дарственных решений обладает базовым значением, стабилизируя и упорядочивая сложнейшую кооперацию акторов в процессе целеполагания. Во многом это связано с социальной устойчивостью этих структур и эффектом «возрастающей отдачи». В то же время надо иметь в виду и то, что институты — в силу способности к изменению своего факти­ческого позиционирования, создания значительных институциональ­ных трений между собой, а также ряда других факторов — сохраняют и определенный потенциал для дестабилизации положения в процессе принятия государственных решений.