Понятие и политико-правовая природа местного самоуправления. Его отличие от государственного управления.

Одной из основ конституционного строя в Российской Федерации является местное самоуправление. С формальной стороны это подтверждается рядом положений главы первой Конституции РФ - «Основы конституционного строя», закрепившей принцип, согласно которому «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3 Конституции РФ). В развитие этого положения в статье 12 Конституции РФ устанавливается, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Конституционное закрепление принципа местного самоуправления отвечает требованиям статьи 1 «Европейской Хартии местного самоуправления», призвавшей участников Хартии «признать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».
Положения статей 3 и 12 Конституции РФ позволяют сделать ряд выводов относительно политико-правовой природы местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Во-первых, местное самоуправление наряду с государственной властью является одним из форм, посредством которой народ осуществляет принадлежащую ему власть.
Во-вторых, народ осуществляет местное самоуправление с использованием непосредственных и представительных форм демократии.
В-третьих, признание и гарантирование местного самоуправления в качестве права населения и формы народовластия - обязанность государства, установленная при принятии на всенародном голосовании по Конституции РФ.
В-четвертых, местное самоуправление обладает самостоятельностью в пределах, установленных государством, функционирует в рамках государственной организации общества, вследствие чего оно находится под контролем государства.
В-пятых, условием самостоятельности местного самоуправления является недопустимость организационно-системной связи органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Отмеченные конституционные характеристики в совокупности свидетельствуют о том, что в российской конституционной концепции самоуправление рассматривается в качестве важнейшего принципа и механизма реализации народовластия, которые наиболее тесно связаны с потребностями и интересами населения по месту его проживания.
По сущности местное самоуправление также является одной из основ конституционного строя в силу того, что оно как форма народовластия - необходимое условие выражения воли граждан в процессе удовлетворения потребностей и интересов по месту их жительства, важнейшая основа современного демократического строя. В практическом плане местное самоуправление может быть эффективным инструментом решения вопросов местного значения при непосредственном участии и под контролем самого населения. Местное самоуправление - властная деятельность уполномоченных субъектов, имеющих право, способность и реальную возможность подчинять своей воле других субъектов.
По своему содержанию местное самоуправление, в отличие от государственного управления, обладает такими свойствами (элементами властной деятельности), как самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль.
Самоорганизация в местном самоуправлении предполагает право и возможность населения самостоятельно выбирать и использовать любые предусмотренные федеральными законами и не запрещенные законодательством формы организации своей работы.
Местное самоуправление в Российской Федерации, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В развитие конституционных положений статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Саморегуляция в пределах местного самоуправления есть право и возможность населения самостоятельно осуществлять правовое регулирование своей деятельности в пределах, установленных федеральными законами. Поэтому местное самоуправление в Российской Федерации наделяется только такими полномочиями, которые население способно реализовать с небольшим успехом. Важным условием эффективности местного самоуправления является сочетание двух факторов: во-первых, объема полномочий в рамках установленных предметов ведения, материальных, финансовых, организационных ресурсов; во-вторых, возможностей населения по их реализации. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для достижения поставленной цели предоставляет населению также право принимать соответствующие муниципальные правовые акты.
Самоконтроль в системе местного самоуправления реализуется непосредственно населением через соответствующие формы непосредственной демократии - голосование по отзыву депутатов, обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, население вправе учреждать контрольные органы - непосредственно либо через своих представителей в органах местного самоуправления - счетные палаты, аудиторов. С учетом того, что основную часть полномочий населения по осуществлению местного самоуправления реализуют органы и должностные лица муниципальных образований, в органах местного самоуправления могут создаваться внутренние контрольные структурные подразделения.
С учетом основных формальных, содержательных и сущностных характеристик местное самоуправление является формой народовластия, в рамках которой население городских, сельских и иных поселений на основе самоорганизации, саморегуляции и самоконтроля, обладая реальным правом и возможностью, принимает и реализует решения в собственных интересах.
В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировано официальное определение понятия местного самоуправления в Российской Федерации. Под местным самоуправлением понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
В приведенном официальном определении понятия местного самоуправления отражены существенные признаки местного самоуправления в Российской Федерации.
Российская конституционная модель местного самоуправления, определенная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основана на государственном покровительстве и контроле местного самоуправления, что свидетельствует о его государственной природе.
Имея государственные начала (учреждение государством, правовое регулирование государством, установление пределов самоорганизации, саморегуляции, самоконтроля, государственный контроль и надзор), само- управленческая власть дополняет механизм народовластия с целью приближения органов управления государственными делами к населению, вовлечения населения в решение вопросов местного значения. При этом ни один вопрос местного значения не решается без участия государства в какой-либо форме, прежде всего через нормативно-правовое установление и регулирование самих вопросов местного значения.
Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в частности, «Европейская Хартия местного самоуправления»;
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», последнее (37-е) изменение в которой было внесено Федеральным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» за два дня до вступления 1 января 2009 года в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года;
другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Отличия МСУ от государства, установленные профессором Велиховым:

1. Различия в характере власти: местная власть – власть подзаконная, действующая в рамках, установленных верховной властью.

2. Разграничение сфер компетенции государства и МСУ. Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

3. Самостоятельность источников средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

4. Теоретически ограниченный, выборный принцип, согласно которому МСУ – способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень – наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

Общественная организация - это неправительственное, негосударственное, добровольное объединение граждан на основе совместных интересов и целей.