Состояние изученности проблемы. Вопросам развития приграничных территорий посвящены работы следующих авторов: 1)

Вопросам развития приграничных территорий посвящены работы следующих авторов: 1) Божко Л.Л. [5] рассматривает возможности развития таких территорий в рамках трех возможных сценариев: а) сценарий, основанный на координации деятельности территорий; б) сценарий, основанный на селективном взаимодействии территорий; в) сценарий, предполагающий эпизодический характер отношений. Наиболее эффективным автор считает первый сценарий (максимальное взаимодействие), однако показывает, что, к сожалению, в «чистом» виде он существовать не может; 2) Ободец Я.В., Павлюковой А.В. [6], которые выделяют 2 уровня в рамках стратегий социально-экономического развития: капитальные инвестиции в регион и развитие духовно-нравственной и гуманитарной сфер; 3) Антонюк В.С. и Эрлих Г.В. [7] посвятили свою работу исследованию влияния состояния таможенной инфраструктуры на уровень развития приграничья; 4) Костяевым А.И., Мицкевичем А.А., Мицкевичем П.А., Юрчаком Р. [8], которые видят решение проблем приграничных территорий в развитии механизма трансграничного сотрудничества.

Вне зависимости от рассматриваемой области в рамках проблематики развития приграничных территорий авторы отмечают текущее кризисное состояние приграничных территорий России. Несмотря на это, исследователи сходятся во мнении, что уникальное географическое положение территории может (и должно быть) потенциальным фактором развития, который нельзя игнорировать. Следовательно, отражение фактора приграничности в документах стратегического планирования может стать толчком в развитии приграничных муниципальных образований.

В рамках проблематики формирования структуры стратегий СЭР территорий можно выделить следующие подходы:

1) подход, основанный на согласованности стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, субъектов РФ и страны в целом. В основе подхода – единая система механизмов разработки стратегий на всех уровнях, т.е. на первый план выдвигаются интересы страны, в соответствии с которыми разрабатываются муниципальные документы. Данный подход наиболее характерен для отечественных авторов [9-13]. Основное преимущество - в целостности системы стратегического планирования и прогнозирования, способствующей тесной координации на уровнях муниципальных образований, субъектов РФ и России в целом. При этом в качестве одной из основных проблем разработки стратегий муниципального уровня выделяется отсутствие жесткого закрепления требований к документам на уровне муниципалитета, а также (в некоторых случаях) игнорирование особенностей территории и нужд муниципального образования;

2) противоположным первому можно считать подход, наиболее характерный для зарубежных авторов [14-24], который основывается на выделении конкурентных преимуществ конкретного муниципального образования и обеспечении текущих нужд населения региона. Ключевая особенность подхода в упоре на уникальность территории при планировании и разработке документов СЭР, иными словами, интересы муниципалитета оказываются «важнее» интересов государства. К недостаткам подхода можно отнести сложность формирования единой структуры стратегии СЭР муниципальных образований и согласования с документами на уровнях регионов и страны.

Общим для вышеперечисленных подходов является отражение необходимости наличия единых механизмов (или требований) разработки муниципалитетами стратегических документов с целью повышения качества их содержания.

Формирование требований к содержанию стратегий СЭР муниципальных образований

К сожалению, на сегодняшний день не существует единых требований к содержанию стратегий социально-экономического развития муниципального образования. В условиях отсутствия унифицированной формы каждый муниципалитет самостоятельно формирует данный документ и, как следствие, их содержания значительно отличаются, что приводит к ряду трудностей, связанных с поиском информации и проведением анализа стратегий. Анализ проблематики показал, что субъекты Федерации при необходимости могут разрабатывать для входящих в них территорий рекомендованную структуру муниципальных стратегических планов [25], также существуют авторские методические инструментарии формирования стратегий муниципалитетов. Рассмотрим предлагаемый инструментарий и сформируем на его основе универсальную структуру стратегического плана муниципального образования.

На основании распоряжения об утверждении методики стратегического планирования [25] сформирована структура стратегии социально-экономического развития (СЭР) муниципального образования (рис. 2).

Рисунок 2 – Структура стратегии социально-экономического развития согласно распоряжению № 14 города Архангельск от 2017 г. (составлено автором на базе [25])

 

Согласно рассматриваемому нормативно-правовому документу в структуре стратегии СЭР муниципалитета выделено 9 ключевых разделов, охватывающих информацию от оценки показателей текущего состояния территории до ожидаемых результатов развития с учетом необходимых ресурсов и сроков.

Помимо нормативно-правовой базы нами были проанализированы авторские подходы [9-13] к формированию стратегий развития муниципальных образований. Анализ подходов к содержанию стратегий СЭР муниципалитетов показал, что к элементам, выделяемым большинством авторов относятся:

- анализ текущего состояния СЭР муниципалитета;

- целеполагание;

- сценарии развития;

- ресурсное обеспечение реализации стратегии.

Однако, данные элементы могут включать в себя довольно широкий спектр вопросов, что в итоге и приводит к несогласованности стратегий на муниципальном уровне. В связи с этим, наиболее рациональными представляются методики с большим количеством этапов, следование которым позволит унифицировать документы стратегического планирования на уровне муниципалитета. Кроме уже рассмотренных этапов целесообразно расширить существующие подходы элементом, отражающим особенности каждой конкретной территории. Такая необходимость связана с многообразием и неравномерным развитием муниципальных образований, что требует индивидуального подхода к каждому из них [26]. Опора на специфические для муниципалитета способы решения вопросов и проблем позволит выделить ограничения и перспективы развития, характерные для конкретной территории, что приведет к повышению качества документа и, как следствие, качества муниципального управления [27]. Стратегическое планирование на муниципальном уровне должно базироваться на оптимальном сочетании соблюдения требований национальной безопасности и учета возможностей и ограничений пространственного развития [28, 29], что особенно актуально для приграничных территорий ввиду их особого географического положения. При этом главной целью стратегического планирования на уровне муниципального образования должен быть выход на самодостаточный уровень развития, для этого содержание стратегий развития должно быть смещено в сферу внутренней политики территорий. В то же время при разработке стратегических документов перед органами местного самоуправления стоит задача взаимной увязки системы приоритетных направлений СЭР территории с целевыми сценариями социально-экономического развития субъекта РФ и Российской Федерации в целом [9]. Также, необходимо учитывать возможности межмуниципального взаимодействия территорий в разрезах распределения ресурсов, размещения производства, оптимального организационного взаимодействия и т.д. Иными словами, суть стратегии развития сводится к достижению компромисса всех сторон, т.е. обеспечению единства стратегического планирования на всех уровнях: страны, субъектов и муниципальных образований [28].

На базе источников [25-30] предложен авторский подход к формированию структуры стратегии социально-экономического развития приграничной территории (рис. 3).

Рисунок 3 – Структура стратегии социально-экономического развития приграничной территории (составлено автором на базе [25-30])

 

На наш взгляд, предложенная структура максимально полно охватывает основные положения и цели стратегического планирования на муниципальном уровне, учитывая при этом индивидуальные особенности конкретной территории (в данном случае – приграничной). В частности, фактор приграничности предлагается как элемент следующих разделов:

1) Раздел 2. Анализ текущего состояния СЭР: наряду с универсальными показателями (человеческий потенциал, земельно-имущественный комплекс, уровень жизни и др.) целесообразно оценить показатели, характеризующие уникальность рассматриваемой территории, в частности, использование приграничного потенциала, т.к. критерий приграничности является ресурсом стратегического развития.

2) Раздел 5. Направления развития отраслей экономики и инфраструктуры: фактор приграничности как стратегический ресурс определяет направления развития отдельных отраслей экономики и может стать определяющим фактором выбора «локомотивов развития» территории.