Специфика государственной экспертизы в строительстве

 

Весь комплекс вопросов, связанных с территориальным развитием, т. е. отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки и благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения»^{<http://dpr.ru/journal/journal_6_2.htm>}, входит в сферу градостроительной деятельности.

Градостроительная деятельность (градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов.

Конечная цель градостроительной деятельности, регулирующей территориальное развитие - обеспечение конституционного права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и ее безопасность.

Градостроительная деятельность является функцией органов исполнительной власти различного уровня, от федерального до местного самоуправления.

Многие объекты градостроительной деятельности, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, природопользование, разграничение государственной собственности, охрана памятников истории и культуры, режим пограничных зон и др.), а также в ведении органов местного самоуправления. Поэтому, для градостроительного обеспечения этих процессов, необходимо развитие и совершенствование федерального градостроительного законодательства.

На стадии проектирования основной формой государственного контроля соответствия проектных решений установленным требованиям является государственная экспертиза. Проведение экспертизы градостроительной и проектной документации является формой превентивного контроля безопасности создаваемой строительной продукции, обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности населения.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 05.04.07. № 145 государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов капитального строительства, реконструкции и (или) капитального ремонта, за исключением случаев, указанных в пунктах 6 - 8 «Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».

Госэкспертиза проводится комплексно. Для этого в ФГУ «Главгосэкспертиза России» образован комплексный отдел для подготовки единых заключений, сформированных из заключений по разделам: инженерных изысканий, генплана, общей строительной части, промышленной безопасности, экологии, пожарной безопасности и т.д.

Государственная экспертиза проектной документации не проводится в отношении проектной документации объектов капитального строительства, ранее получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время это Главгосэкспергиза России при Росстрое РФ.

Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий.

Экспертиза - это установление соответствия проекта неким требованиям. Требования эти отражены в исходных данных и в обязательных нормативных документах. В связи с принятием Закона РФ "О техническом регулировании" в области нормирования в строительстве возник правовой вакуум. Технических регламентов по безопасности еще нет, значительное количество СНиПов Госстрой РФ (ныне Росстрой РФ) отменил, а выпущенные им взамен нормативы Минюст РФ не зарегистрировал.

Область применения строительной экспертизы:

·   проект реконструкции, проводится техническое обследование реконструируемого здания для обеспечения подрядчиков реконструкции наиболее полной информацией (по результатам экспертизы можно будет сделать выводы о целесообразности реконструкции здания);

·   перепланировка объектов (зданий, помещений, квартир, офисов, цехов), то до начала проектирования перепланировки также жизненно необходимы работы по технической экспертизе объекта (при перепланировке может измениться расположение перегородок, нагрузка), проект серьезной перепланировки наряду с техническим заключением по результатам обследования рассматривается на Межведомственной комиссии;

·   капитальный ремонт помещения, указать текущие эксплуатационные характеристики объекта и возможные причины возникших дефектов, для того чтобы во время проведения капитального ремонта устранить причины дефектов, а затем и сами дефекты;

·   техническая экспертиза объектов, получивших повреждения от аварий, катастроф, пожаров, землетрясений и т.п. (цель такой экспертизы - установить возможна ли дальнейшая эксплуатация объекта и выработать мероприятия по усилению сооружений);

·   деформации здания (обычно, это появление трещин в стенах) провести техническую экспертизу здания и узнать насколько опасны последствия деформации, и возможна ли дальнейшая эксплуатация объекта;

·   возобновление незавершенного строительства необходимо выяснить текущее техническое состояние "недостроя" (бывает, что продолжать незавершенное строительство экономически невыгодно);

·   при разработке исполнительной документации на " самострой " (к исполнительной документации, то есть к проекту, требуется еще и описание текущего технического состояния объекта), при необходимости проведения обмерных мероприятий для составления нужных чертежей.

·   техническая экспертиза сооружений с целью контроля их состояния в процессе плановых и внеочередных осмотров;

Проведение строительной экспертизы - необходимое условие в случаях, когда требуется:

·   возобновление незавершенного строительства;

·   перепланировка, капремонт или реконструкции объекта;

·   определение причин образования дефектов, возникающих в ходе строительства или по окончании его;

·   разрешение споров между субъектами строительства;

·   оценка состояния объекта, пострадавшего в результате залива или пожара и др.

Оценка качества проектных решений осуществляется с помощью экспертизы, выполняемой по РДС 11-201-95. «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства», утвержденной в редакции изменений №1 Постановлением Госстроя РФ от 29.01.98 №18-10.

Область применения инструкции - общие правила, порядок и сроки проведения государственной экспертизы технико-экономических обоснований (проектов), рабочих проектов на строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение предприятий, зданий и сооружений на территории Российской Федерации; также предназначена для применения государственными органами, осуществляющими экспертизу объектов строительства, органами государственного управления и надзора,

заказчиками (инвесторами), предприятиями, организациями, иными юридическими и физическими лицами.

Государственная экспертиза является обязательным этапом инвестиционного процесса в строительстве и проводится:

·   с целью предотвращения строительства объектов, создание и использование которых не отвечает требованиям государственных норм и правил;

·   если создание и использование объектов наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства;

·   в целях контроля за соблюдением социально-экономической и природоохранной политики.

При проведении государственной экспертизы необходимо руководствоваться законодательными и нормативными актами Российской Федерации, Инструкцией, а также иными государственными документами, регулирующими инвестиционную деятельность в строительстве.

Проекты строительства до их утверждения подлежат государственной экспертизе независимо от источников финансирования, форм собственности и принадлежности объектов. Заключение государственной экспертизы является обязательным документом для исполнения заказчиками, подрядными, проектными и другими заинтересованными организациями.

Главгосэкспертиза России проводит экспертизу проектов строительства:

·   объектов, осуществляемых за счет государственных капитальных вложений, государственного кредита;

·   объектов, осуществляемых за границей при техническом содействии РФ;

·   объектов, осуществляющих свою деятельность совместно с другими государствами или с привлечением инофирм;

·   экспериментальных и базовых проектов;

·   потенциально опасных и технически сложных объектов по перечню, установленному Минстроем и МЧС России.

Во всех случаях Главгосэкспертиза РФ дает сводное экспертное заключение с участием государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы условий труда с учетом их заключений.

Кроме того, Главгосэкспертиза осуществляет выборочный контроль за

качеством проектов строительства.

Существуют организации государственной вневедомственной экспертизы, которые проводят экспертизу проектов, осуществляемых за счет бюджета краев, областей, республик и т.д., а также проводят экспертизу проектов, осуществляемых на их территории, независимо от источников финансирования капитальных вложений, видов собственности и принадлежности; выборочный контроль качества проектов.

Проекты строительства предоставляются заказчиком в государственный экспертный орган. Комплектность документов, их соответствие по составу проверяются экспертным органом в пятидневный срок, а сама экспертиза осуществляется в течение не более 45 дней.

Основные вопросы (уточняются в зависимости от отраслевой специфики, особых условий и видов строительства), подлежащие проверке при экспертизе:

·   соответствие принятых решений обоснованию инвестиций;

·   наличие согласований проекта с заинтересованными организациями;

·   хозяйственная необходимость и экономическая целесообразность намечаемого строительства исходя из социальной потребности и конкурентоспособности продукции по проекту;

·   обоснование мощности предприятия исходя из принятых проектных решении обеспечения сырьем, топливно-энергетическими и другими ресурсами и исходя из потребности в выпускаемой по проекту продукции;

·   достаточность и эффективность технических решений и мероприятий по охране окружающей природной среды и по предупреждению аварийных ситуаций и ликвидации их последствий;

·   обеспечение безопасности эксплуатации зданий, сооружений и в целом предприятий, соблюдение правил взрывпожарной и пожарной безопасности;

·   соблюдение норм и правил по охране труда, технике безопасности и санитарным требованиям.

Перечень вопросов дополнен, так как внесены изменения к РДС 11-201-95 в № 1 от 29.01.98 г.:

·   достаточность и эффективность технологических решений по энергосбережению;

·   необходимость оснащения инженерных систем приборами контроля, учета и регулирования газа, воды и тепла;

·   учет дополнительных требований по теплозащите ограждающих конструкций;

·   оптимальность принятых решений по инженерному обеспечению;

·   наличие безотходного (малоотходного) производства;

·   достоверность определения стоимости строительства;

·   оценка эффективности инвестиций.

По экспертизе проектов строительства дается сводное комплексное заключение, в котором указываются:

·   краткая характеристика исходных данных;

·   условия строительства и основные проектные решения, а также ТЭП строительства;

·   конкретные замечания и предложения или изменения и дополнения, внесенные в процессе экспертизы;

·   общие выводы о целесообразности инвестиций;

·   рекомендации по утверждению.

Сроки рассмотрения в органах экспертизы откорректированной по ее заключениям документации не должны превышать 30 дней.

Соблюдение проекта находится под контролем ГИПа или главного

архитектора.

В настоящее время прорабатывается пакет документов относительно нового порядка проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации

В строительстве различают экспертизы инженерно-технические и технико-экономические.

К инженерно-техническим экспертизам относятся:

1.Экспертиза качества проведенных работ - одна из наиболее часто встречающихся видов экспертиз. Ее целью является установление фактического уровня качества строительно-монтажных и ремонтно-отделочных работ, а также сопоставление этого уровня с требованиями государственных и отраслевых стандартов, проектно-сметной документации и заказчика. Как и любой другой вид экспертиз, экспертиза качества может быть проведена по желанию любой из сторон строительного проекта или по решению компетентного государственного органа: суда, следователя, прокуратуры. Все стороны, являющиеся участником спорных правоотношений имеют право поставить на разрешение эксперта свои вопросы. В случае назначения эксперта судом, последний самостоятельно формирует перечень вопросов в окончательной форме. Эксперт имеет право сформулировать дополнительные вопросы, если они, по его мнению, позволят получить более точный результат. Производство подобного рада экспертиз сопровождается применением специальных измерительных инструментов, без которых невозможно получить точные данные.

.Фиксация объёма работ. Данный вид экспертизы применяется при возникновении спора о реальных объемах выполненных работ. По заказу одной из сторон независимая экспертная организация проводит визуальный осмотр и детальные обмеры объекта, в необходимых случаях составляется калькуляция объемов работ, которые затем сравниваются с проектно-сметной и исполнительной документацией. В результате заказчик может быть уверен, что его средства не пропали даром. Необходимо отметить, что данный вид экспертизы тесно переплетается с экспертизой качества произведенных работ, так как работы, выполненные с отступлением от требуемых норм, оплате не подлежат.

.Участие в приёмке как законченных, так и в связи со сменой заказчика. Данный вид экспертизы востребован, как правило, инвесторами и управляющими компаниями. Определение качества и объема выполненных работ может потребоваться как при подготовке объекта к сдаче, так и на промежуточных этапах, особенно если речь идет о смене подрядчика. Только зафиксировав реальные объемы на момент смены подрядчика можно быть уверенным в том, что в дальнейшем не возникнет споров как со старым исполнителем работ, так и с новым. Однако установить истину, спустя некоторое время, будет практически невозможно.

.Обследование зданий, строений и сооружений - это комплекс мероприятий по мониторингу технического состояния строительных конструкций и инженерных сетей. Обследование зданий и сооружений проводится с целью оценки эксплуатационного состояния объекта и принятия решения о необходимости текущего, капитального ремонта, реконструкции или модернизации здания. С помощью методов неразрушающего контроля специалисты нашей компании выявляют строительные дефекты, проводят оценку технического состояния строительных конструкций, определяют прочность материалов, их влажность, износ инженерных коммуникаций, качество сварных швов и многие другие параметры. Методы неразрушающего контроля, применяемые при проведении обследования зданий: ультразвуковой, радиационный, тепловой, визуальный и др. По результатам обследования здания составляется техническое заключение о состоянии объекта, с указанием рекомендаций, разработанных нашими инженерами. При необходимости разрабатываются проектные решения по усилению конструкций, их замене и реконструкции. Обследования проводятся в строгом соответствии с нормативной базой. Основные нормативно-правовые акты в области обследований - это СП 13-102-2003 «Правила обследования несущих строительных конструкций зданий и сооружений», ВСН 57-88 (р) «Положение по техническому обследованию жилых зданий» и многие другие.

Итогом работ при обследованиях является подготовка технического заключения о состоянии объекта, в котором содержатся полученные данные и рекомендации, выработанные инженерами. На основе данных рекомендаций могут быть разработаны проектные решения по усилению конструкций, их замене или реконструкции.

Данная услуга особенно востребована собственниками недвижимости, которые желают произвести реконструкцию или модернизацию своего имущества, изменение его функционального назначения; инвестиционными компаниями, нуждающимися в объективной информации о состоянии строительных конструкций для разработки инвестиционных проектов; заказчиками и генеральными подрядчиками для разработки проектных и технологических решений и многими другими.

.Термографическую съемку вряд ли можно назвать самостоятельным видом экспертизы, скорее это вспомогательный вид инструментального исследования, который позволяет с высокой точностью определить наличие строительных дефектов. Метод основан на фиксации теплового излучения специальной камерой - тепловизором. При этом участки обследуемой поверхности имеют разный нагрев, а соответственно разную интенсивность излучения. На снимке разнонагретые участки отображаются разными цветами, что позволяет определить места протечек, повышенной влажности, термические мостики, зоны аномального перегрева и иные дефекты. Интерпретация снимков позволяет локализовать дефекты для последующего детального обследования и установления причин. Высокая разрешающая способность камеры позволяет охватить большой объем здания за один снимок.

.Неразрушающий контроль - это один из видов исследований, который часто бывает необходимым при производстве той или иной экспертизы. С помощью разных методов неразрушающего контроля (визуальный, тепловой, акустический) выявляют строительные дефекты, проводят оценку технического состояния строительных конструкций, определяют прочность материалов, их влажность, износ инженерных коммуникаций, качество сварных швов и многие другие параметры, влияющие на безопасность и надежность строительных конструкций.

7.Судебно-техническая экспертиза - это собирательное понятие для многих видов экспертиз, связанных с необходимостью наличия специальных познаний в технической сфере. В своей практике мы сталкиваемся с ситуациями, когда судебные органы в своих определениях называют экспертизу совершенно разными терминами. Название экспертизы не меняет ее сути, которая направлена на установление объективных фактов, интерпретация которых требует специальных познаний. Экспертиза, назначенная по определению суда или иного государственного органа, отличается от простой экспертизы необходимостью четко следовать процессуальным нормам.

.Инженерно-строительная экспертиза на досудебной стадии может быть необходима с целью фиксации доказательств, например когда есть вероятность, что в дальнейшем следы, по которым можно установить фактические данные по делу, будут утрачены. Также досудебная экспертиза может понадобиться для обращения в суд в тех случаях, когда основание для предъявления претензий неочевидно и требует специальных познаний. Необходимо отметить, что при заказе экспертизы на досудебной стадии есть вероятность назначения в дальнейшем повторной экспертизы по определению суда, так как в досудебной экспертизе могут быть затронуты не все вопросы, которые потребую разрешения.

.Экспертная оценка заключений независимых технических экспертиз. Весьма специфический тип экспертиз, который заключается в оценке фактов и выводов, содержащихся в готовом экспертном заключении. Данный вид может быть использован для предъявления контраргументов в суде при оценке доказательств. Следует отметить, что данный вид экспертиз тесно связан с понятием профессиональной этики эксперта. Критическая оценка чужих выводов - тонкая материя, которая не должна использоваться во вред или из корыстных побуждений. Вопрос о возможности экспертной оценки чужой экспертизы рассматривается каждый раз в индивидуальном порядке.

Технико-экономические экспертизы включают:

1.Анализ проектно-сметной документации. Экспертные исследования тесно связаны с финансовым аспектом строительства и рассчитаны, в основном, на профессиональных участников строительного рынка. Анализ ПСД состоит в определении полноты документации, исходя из целей ее назначения, соответствия принятых проектных решений сметным расчетам, выборочной или сплошной проверке сметных расчетов. Данный вид экспертизы позволяет инвестору и/или заказчику избежать завышения сметной стоимости строительства. Может применяться также в части исполнительной документации, когда возможны злоупотребления при закрытии этапов работ.

.Определение обоснованности проектных решений заказчика, в том числе в финансовой сфере. Данный вид экспертиз применяется в целях установления соответствия проектных решений требованиям заказчика. Может применятся в различных объемах, то есть в части применения тех или иных материалов в проекте, в части производства работ определенным способом (например прокладка коммуникаций через преграду может быть осуществлена открытым способом, или закрытым (бестраншейным), что сильно удорожает СМР), в части необходимости осуществления тех или иных мероприятий, предусмотренных проектом. В данном случае анализ проекта рассчитан на экономию заказчика и соответствие поставленным при проектировании целям.

.Обследование объектов недвижимости, фиксация состояния с целью открытия инвестиций, ипотеки или страхования. Обследование объектов недвижимости востребовано страховыми и кредитными учреждениями, инвестиционными компаниями, которые вкладывают значительные средства в недвижимое имущество или под залог последнего.

.Своевременно проведенное обследование технического состояния здания или помещения на стадии подготовки к сделке ипотеки поможет избежать заказчику дополнительных технических рисков, убедится в надежности и безопасности закладываемого имущества. Для страховых компаний точные данные о техническом состоянии здания помогут точнее рассчитать страховой тариф, снизив риски.

.Экспертная оценка документации по управлению строительством. Данный вид экспертизы носит больше документальный характер и заключается в установлении полноты документации по управлению строительным проектом и анализу содержания этой документации. Подобное мероприятие поможет заказчику снизить затраты на сдачу объекта в эксплуатацию, так как исходно-разрешительная документация будет в полном порядке.

Основные проблемы государственной экспертизы в строительстве:

1. Одна из главных проблем, с которой сталкиваются строительные эксперты, это противоречивость нормативных документов. Каждый эксперт, как специалист, сам выбирает объем проводимых им исследований и необходимых документов. Отработанные методики есть только в области промышленной безопасности, во всем остальном эксперты вынуждены ссылаться на достаточно старые документы, которые давным-давно уже не носят обязательный характер.

2. Квалификации и компетентность самих экспертов.

В государственной экспертизе преимущественно работают те специалисты, которые имеют большой опыт проектной работы. Однако со временем многие специалисты ушли работать в частные негосударственные экспертные компании. Нормы и критерии оценки самих экспертов все еще не установлены.

.   Проблема параллельного существования государственной и негосударственной экспертизы. В настоящее время насчитывается более 80 региональных органов экспертизы.

Однако есть и негосударственная экспертиза в строительстве, и в процессе ее развития, возникает немало вопросов. Если ранее экспертные органы считали главной своей задачей определить целесообразность строительства и экономическую обоснованность, то сегодня на первый план выходят вопросы безопасности человека как внутри объекта, так и снаружи. К сожалению, полноценных органов экспертизы, в которых были бы сосредоточены специалисты целого ряда направлений экспертов пока нет. Любой орган экспертизы сам находит путь, как провести экспертизу, по каким направлениям. В градостроительном кодексе РФ четко сказано, что целый ряд объектов, особенно малоэтажного жилищного строительства и объектов промышленности, площадь которых составляет не более 1500 кв.м., и высотой до двух этажей, не подлежат государственной экспертизе.

.   Необходимо единообразие и методологическое единство проведения экспертизы, независимо от географии ее проведения. Сегодня у нас отсутствует орган, который бы полноценно отвечал за методологическое руководство. Государственная экспертиза сосредоточена только на особо опасных, особо важных, уникальных объектах. И поэтому запрос из области по поводу методологии просто не рассматривает. Однако чем быстрее мы получим методологическое руководство, тем быстрее мы встанем на рельсы ответственности за экспертизу.

5. Проблема аттестации государственной экспертизы. С 1-го января 2009 года право подписи под экспертным заключением будет иметь только аттестованный государственный эксперт. Но все еще не решен первый, основополагающий вопрос, что есть государственный эксперт сегодня? Будут ли эксперты проходить аттестацию по каждой специальности отдельно, или же аттестация будет общей для всех? Необходимо в этом вопросе Рострою и Министерству регионального развития выработать общее методологическое руководство..