Аттестация кадров государственной службы: понятие, цели, задачи

 

Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства является служба. Это понятие употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно-полезной деятельности) является государственная служба. В учебниках по административному праву государственная служба определяется, как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства (2. С.97). При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой стороны - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению данных задач.

Проведение реформы государственной службы в Российской Федерации и выбор правовой модели ее регламентации невозможен без изучения опыта формирования чиновничества в дооктябрьской России и анализа практики советской государственной службы, без выявления ее негативных и позитивных сторон.

В царской России под государственной службой понималась деятельность “в порядке подчиненного управления государством”, то есть осуществляемая чиновниками деятельность по управлению делами государства.

Многие современные понятия и обороты, используемые в системе государственной службы, возникли в прошлом и имели законодательное установление уже в структуре царской России. К таким понятиям относятся, например: должность, должностное лицо, штаты, оклад, поступление на службу, исполнительная дисциплина, взыскание, взятка, выговор, увольнение, пенсия, аттестация.

Становление государственной службы в России сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих. Так, Генеральный Регламент Петра 1 от 28 февраля 1720 года обязывал президентов и вице-президентов коллегий постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности только лиц, основательно знающих поручаемое им дело. Требования к государственным служащим, установленные в Генеральном Регламенте, в последующие десятилетия конкретизировались и дополнялись в различных уставах, указах и инструкциях. Перечень этих требований становился все более объемным. Позднее все нормативные акты о государственной службе были объединены в “Свод уставов о службе гражданской”.

Дореволюционному служебному Российскому законодательству была известна аттестация как средство работы с персоналом административных органов. В одном из положений о порядке проведения аттестации чиновников (1909 год) устанавливалось, что оценка служебных достоинств чиновников должна основываться:

6) на аттестациях, составлявшихся определенным порядком;

7) на результатах обсуждения их членами аттестационных совещаний;

8) на окончательном заключении руководителя учреждения или его подразделения.

Был установлен порядок проведения аттестации. Вначале непосредственный руководитель чиновника составлял в письменном виде отзыв об аттестуемом государственном чиновнике. Вышестоящие должностные лица могли вносить дополнительную информацию в аттестационные документы чиновников. После этого все аттестационные материалы направлялись руководителям административных учреждений, где формировались и утверждались Аттестационные совещания (в современном законодательстве - аттестационные комиссии). Они обсуждали аттестационные документы.

По результатам составлялись письменные заключения об аттестуемых чиновниках. Основными заключениями (оценками) являлись:

а) пригоден для оставления на занимаемой должности;

б) достоин ли выдвижения по службе;

в) подлежит предупреждению о неполном служебном соответствии;

г) подлежит увольнению со службы;

Аттестационная оценка чиновников имела многофункциональное значение в кадровой работе административных учреждений. Однако, главным являлось установление факта о том, способен ли чиновник к продолжению гражданской службы и достоин ли повышения в чине. Отрицательная аттестация требовала также подробного и мотивированного заключения об аттестуемом, его способностях, качествах и поведении.

В современный период реформирования государственной службы роль аттестации, как одного из механизмов создания высокопрофессиональной, качественно удовлетворяющей запросы населения государственной службы, возрастает.

Во многих традиционных аттестационных положениях современное законодательство похоже на аттестационное законодательство, действовавшее в царской России. Но необходимость стабилизации профессиональных механизмов государственного управления, усиление контроля всех ветвей государственной власти и общественного контроля над государственной службой, соблюдением прав человека и социальными гарантиями государственных служащих, рождает потребность в переосмыслении понятия аттестационной деятельности и корректировке ее базовых целей и задач. Поэтому современное понятие аттестации является значительно более широким, так как содержание и роль аттестации как одного из механизмов создания высококвалифицированной и профессиональной государственной службы, изменяются в соответствии с социально-экономической и управленческой ситуацией.

В процессе реформирования государственной службы аттестация призвана стать одной из основных технологий профессионализации государственной службы. Стратегическое предназначение аттестации - повышение эффективности государственной службы с помощью механизмов постоянной оценки, отбора лучших работников и должностных перемещений. Тактическое предназначение аттестации - раскрытие профессионального потенциала служащего.

Аттестация в формальном смысле проводится с целью проверки и оценки профессиональных, деловых, и личных качеств государственного служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым к службе требованиям.

Федеральный Закон от 5 июля 1995 года “Об основах государственной службы Российской Федерации” в статье 24 определяет, что аттестация проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. Таким образом, законодатель выделяет три основные задачи аттестации (3. Ст.24):

9) определение уровня профессиональной подготовки;

10)установление соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности;

11)присвоение квалификационного разряда.

Перед аттестацией в боле широком понимании стоят следующие задачи:

1 соблюдение на практике принципов государственной службы;

2 обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;

3 выявление потенциальных возможностей государственных служащих с целью развития их карьеры;

4 применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования, повышение трудовой дисциплины и ответственности;

5 поддержание стабильности государственной службы;

6 стимулирование повышения квалификации и профессионализма государственных служащих.

7 оценка состояния кадрового корпуса с точки зрения создания высокопрофессиональной и эффективной государственной службы субъектов Российской Федерации;

8 приведения фактического статуса работников администрации в соответствие с правовым статусом, определенным Федеральным законом и законами субъектов РФ;

9 определение перспектив и реальных механизмов системной работы по развитию кадров государственной службы субъектов Российской Федерации (31 С.399).

Исходя из определения, государственную службу можно рассматривать как один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности.

Также, определяя понятие аттестации кадров государственной службы, предполагается выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий:

- государственная должность - базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа. В соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе. Таким образом, не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы. В настоящее время остается открытым вопрос о статусе служащих органов местного самоуправления. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, служащие этих органов не получили статуса государственных служащих. Следовательно, формально к ним не могут быть применены правовые нормы, регулирующие государственную службу.

10 государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией.

По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственными служащими своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что они занимают должности только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения).

11 профессиональная деятельность - вид деятельности, являющийся профессией для государственного служащего и требующий определенной подготовки, учебы, получения специального образования.

Государственная служба в этом смысле - одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, силу государства, эффективность государственной деятельности и ее независимость от возможных политических перемен.

12 компетенция - принадлежащие государственному служащему круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативными правовыми актами, которые правомочны разрешать государственные органы. В компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

13 полномочия - принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственного органа;

14 должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и конкретизированные в должностных инструкциях.

Под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной, научно обоснованной процедуры производит оценку деловых, личных и нравственных качеств государственного служащего, процесса и итогов его служебной деятельности. Результатами становятся выводы и рекомендации аттестационной комиссии по улучшению труда как аттестуемого, так и аппарата всего государственного органа.

Аттестационная деятельность может быть эффективна в полной мере только при условии четкого функционирования на всех этапах:

- подготовка аттестации;

проведение оценки и осуществление контроля за работой служащих в рамках научно обоснованных и законодательно закрепленных процедур;

- принятие решения по итогам аттестации;

15 реализация рекомендаций аттестационной комиссии по совершенствованию работы служащих и всей администрации в целом;

16 разрешение споров, связанных с проведением аттестации и ее результатами;

17 подведение итогов и анализ результатов аттестации.

Таким образом, одной из целей аттестационной деятельности является побуждение, мотивация государственного служащего к повышению его профессионализма, который бы позволял выполнять возложенные на него функции и решать конкретные задачи в полном объеме и с высоким качеством.

Аттестация является одним из немногих урегулированных законодательно, механизмов, призванных способствовать карьерному росту служащих государственной службы. При правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника, прежде всего, зависит от его добросовестности, квалификации и личных качеств, что может быть выявлено в процессе прохождения им аттестации. Общество заинтересовано в том, чтобы служащие работали лучше, а значит, их нужно заинтересовать, стимулировать повышение знаний, накопление опыта, проявление инициативы, добросовестное выполнение обязанностей, развитие чувства ответственности. Служебная перспектива является одним из действенных стимулов к такому поведению. Она реализуется стабильностью служебных отношений; повышением уровня квалификации, что влечет за собой увеличение заработной платы, повышении в звании, категории, предоставление льгот за длительную службу и т.д., перевод на более высокую должность в этой же организации. К сожалению, идея служебной перспективы не везде осуществляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприятия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных организаций и установлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершенствовать систему оплаты труда специалистов с тем, чтобы они могли повышать свой заработок, не только двигаясь “вверх” по служебной лестнице, но и оставаясь на своем рабочем месте, в своей должности, по мере роста знаний, стажа и отдачи (“рост на месте”).

Рассмотрев указанные выше вопросы, можно сделать вывод: критическое осмысление и творческий подход к российскому историческому прошлому в области профессионального чиновничества являются весьма интересными и полезными для современного установления правового регулирования государственно-служебных отношений.

На современном этапе государственного строительства аттестация имеет важнейшее значение в практической деятельности государственных служащих. Аттестация является персональной оценкой профессиональных качеств государственного служащего и регулируется нормами ряда законов и положений о статусе определенных категорий служащих, иными правовыми актами федеральных и региональных органов государственной власти.