Процедура принятия локальных нормативых актов

 

Локальные нормативно-правовые акты, как и любые другие источники права, представляют собой внешнюю форму выражения воли нормотворческих органов. Каждый локальный нормативный акт является результатом процесса локального нормотворчества. Как показывает практика локального нормотворчества, в отдельных организациях возникает много трудностей, связанных с технологией разработки, принятия и совершенствования локальных нормативных правовых актов. В настоящее время это наиболее слабое звено в теории и практике локальной нормотворческой деятельности организации.

Локальная нормоустановительная деятельность направлена на создание правовых норм, обеспечивающих функционирование той системы, в которой эти нормы принимаются. Они имеют ограниченную сферу действия, устанавливают правовое регулирование складывающихся в рамках системы отношений и распространяются только на субъектов этих отношений. Характерным свойством субъектов локального нормотворчества (а ими являются работодатель и работники) является то, что они по своей природе способны делать исходящие от них веления обязательными для определенного круга лиц и без специального государственного принуждения, а государство признает за ними право на нормотворчество в определенных законом пределах.

Содержанием локального нормотворчества является система последовательных действий субъектов, реализующих принадлежащее им право на нормотворчество в организации в пределах предоставленной законом компетенции, то есть локальный нормотворческий процесс. Основным субъектом локального нормотворческого процесса является работодатель, которому ст.22 ТК РФ предоставляет право принимать локальные нормативные правовые акты. Вторым субъектом локального нормотворчества является коллектив работников (работники организации). Коллектив работников, за исключением коллективно-договорной практики, не обладает правом нормотворческой инициативы. Он обычно опосредованно участвует в локальном нормотворческом процессе через свои выборные представительные органы и является не полноправным субъектом, а, скорее, сосубъектом локального нормотворчества. В целях установления баланса прав работников и работодателя в локальном нормотворческом процессе законодателю следует признать право коллектива работников и его выборных представительных органов инициировать разработку и принятие локальных нормативных актов в организации путем внесения соответствующих изменений в ст.8 и ст.372 ТК РФ.

Как указывает Е.М. Акопова, правовые связи в локальном правотворчестве возникают между субъектами, несущими неодинаковую функциональную нагрузку, определяемую объемом их полномочий в данном процессе. Субъекты, управомоченные на принятие решения, - волеформирующие, остальные - вспомогательные. Однако волеформирующие субъекты в одних случаях принимают окончательное решение, в других - лишь промежуточное, требующее в последующем утверждения иным субъектом. Для дифференциации этих субъектов предлагается именовать первых окончательно-волеформирующими, а вторых - промежуточно-волеформирующими, и соответственно правоотношения, в которые вступают субъекты правотворческого процесса, могут быть окончательно или промежуточно-волеформирующими, либо вспомогательными. Цель волеформирующих правоотношений - принятие решения, цель же вспомогательных - обеспечение законности при осуществлении процедур локального правотворчества.

На практике коллективы работников пытаются закрепить за собой (своими представителями) в коллективном договоре право выступать с предложениями о принятии локального нормативного акта или о внесении изменений и дополнений в уже действующий акт.

С учетом изучения и обобщения практики нормотворчества отдельных организаций целесообразно рассматривать отдельные виды нормотворческого процесса, поскольку каждый из них имеет свои процедурные особенности. В соответствии с ТК РФ локальные нормы трудового права могут приниматься следующим образом:

) работодателем самостоятельно;

) работодателем с учетом мнения выборного представительного органа работников;

) работодателем по согласованию с выборным представительным органов работников;

) работодателем и коллективом работников в результате коллективно-договорного установления социально-трудовых норм.

Самостоятельное локальное нормотворчество работодателя состоит из трех стадий. Первой стадией является подготовка проекта локального нормативного правового акта, которая включает в себя принятие официального решения о подготовке проекта локального нормативного правового акта; выработку текста первоначального варианта проекта; согласование проекта локального акта с соответствующими отделами (подразделениями, департаментами, службами); доработку проекта нормативного акта в связи с внесением в него изменении и дополнений.

Принятие официального решения о подготовке проекта локального нормативного правового акта может иметь форму приказа или распоряжения работодателя. В приказе должно быть определено наименование нормативного акта, подлежащего разработке, назначены лица, ответственные за подготовку проекта и осуществление контроля за процессом его создания, установлены сроки подготовки проекта нормативного правового акта. В состав комиссии, разрабатывающей проект локального нормативного правового акта, целесообразно включать специалистов-практиков в сфере отношений, для регулирования которых принимается нормативный акт, а также юристов со специальной правовой подготовкой и опытом в области нормотворчества. В приказе (распоряжении) может в общих чертах определяться содержание, цели и сфера действия подлежащего разработке нормативного правового акта. Подготовленный проект локального нормативного правового акта проходит процедуру согласования с соответствующими отделами организации с целью совершенствования его содержания. Круг лиц, с которыми должен быть согласован проект, определяется содержанием норм будущего локального нормативного правового акта.

Второй стадией принятия нормативного акта работодателем самостоятельно является стадия вынесения официального решения нормотворческим органом по его проекту. В практике локального нормотворчества обычно применяются два способа утверждения локальных нормативных актов. Во-первых, локальный акт утверждается руководителем организации:

) на документе в грифе утверждения указывается должность, Ф.И.О., дата утверждения;

) документ подписывается руководителем;

) подпись руководителя скрепляется печатью организации. Во-вторых, локальный нормативный акт вводится в действие специально издаваемым распорядительным документом работодателя (приказом, распоряжением руководителя, протоколом заседания органа управления).

Третья стадия - это стадия доведения до сведения работников вновь принятого локального нормативного правового акта. Официальное ознакомление исполнителей с содержанием принятого локального нормативного правового акта может осуществляться путем вывешивания во всех подразделениях организации его текста на видном месте, издания в организации различного рода официальных брошюр, личного ознакомления работников с текстом под роспись.

Вторым видом локального нормотворческого процесса является нормотворчество работодателя с учетом мнения выборного представительного органа коллектива работников. Необходимость учета работодателем мнения представительного органа работников - это качественно иной подход к взаимоотношению между работодателем и представительным органом работников, при котором представительный орган лишен возможности блокировать предполагаемое управленческое решение.

ТК РФ четко предусматривает случаи, когда локальные нормативные правовые акты принимаются с учетом мнения представительного органа работников. Например, в ст. 190 Правила внутреннего трудового распорядка организации утверждаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников организации. Часть 2 ст.135 ТК предусматривает, что система оплаты и стимулирования труда, в том числе повышение оплаты за работу в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочную работу и в других случаях, устанавливаются работодателем с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации. В таком порядке принимаются также графики сменности (ст.103 ТК), инструкции по охране труда (ст.212 ТК). Перечень документов, принимаемых с учетом мнения представительного органа работников, может быть расширен по усмотрению самой организации, в рамках развития социального партнерства.

Порядок учета мнения выборного профсоюзного органа, представляющего интересы работников, регулирует ст.372 ТК РФ. Как указывает В.М. Лебедев, данная статья нуждается в известном доктринальном толковании, что позволило бы ее эффективно применять. Можно говорить о ряде правил, которые она содержит. Прежде всего, работодатель самостоятельно разрабатывает проект локального нормативного правового акта, который, по его мнению, необходим для организации. Разработав проект локального нормативного акта, работодатель обязан подготовить письменное обоснование содержания такого акта, смысл которого сводится к необходимости его принятия, соответствия действующему законодательству и уже работающим локальным нормативным правовым актам в организации. Далее работодатель обязан направить проект локального нормативного правового акта и обоснование необходимости его принятия в выборный профсоюзный орган, представляющий интересы всех или большинства работников данной организации.

Затем выборный профсоюзный орган, представляющий интересы всех или большинства работников организации, обязан в течение пяти рабочих дней с момента получения проекта локального нормативного правового акта коллективно выработать свое мотивированное заключение по нему в письменной форме и направить работодателю. Пропуск пятидневного срока, несвоевременное представление работодателю мотивированного мнения позволяет ему принять локальный нормативный правовой акт. Но это не значит, что в случае его несоответствия действующему законодательству он не может быть обжалован и отменен (например, судом).

Следует обратить внимание по крайней мере на два условия. Во-первых, на исчисление пятидневного срока. Хотя в ч.2 ст.372 ТК не упоминается о мотивированном обосновании работодателем проекта локального нормативного правового акта, но с учетом ее содержания следует считать начало течения указанного срока со дня получения профкомом не только проекта, но и письменного обоснования необходимости, законности разработки и принятия данного локального нормативного правового акта. Поэтому представление только проекта без обоснования или обоснования без точного и полного проекта локального нормативного акта не является основанием для начала течения пятидневного срока в соответствии с п.1 ст.14 ТК РФ. Во-вторых, мотивированное мнение по проекту локального нормативного правового акта должно быть принято на правомочном заседании профкома и соответственно оформлено его протоколом. Мотивированное мнение выборного профсоюзного органа может иметь форму выписки из решения профкома. На такое заседание целесообразно приглашать работодателя, его представителей, занимавшихся разработкой проекта локального нормативного правового акта. В мотивированном мнении выборного профсоюзного органа могут содержаться наряду с соглашением (одобрением) предложения по совершенствованию проекта локального нормативного правового акта. В этом случае работодатель, так же как и при отклонении проекта профкомом, обязан соблюсти пятое правило: получив в установленный законом срок письменное мотивированное мнение профкома о полном или частичном несогласии с проектом локального нормативного правового акта, работодатель может согласиться с ним или в течение трех дней провести с выборным профсоюзным органом консультации для преодоления возникших разногласий. При этом следует иметь в виду, что консультации должны проводиться не с каждым членом профкома или его председателем, а с выборным профсоюзным органом в целом, т.е. должно состояться расширенное заседание профкома.

Законодатель не указал, в каких днях исчисляется трехдневный срок (рабочих или календарных). Нет на этот счет указаний и в ст.14 ТК РФ. Поэтому с учетом содержания ч.3 ст.373 ТК РФ трехдневный срок следует исчислять в рабочих днях. Если согласие сторон в процессе консультаций не достигнуто, составляется протокол разногласий. Целесообразно составлять его и в случае одобрения конечного варианта локального нормативного акта с внесенными в него изменениями, уточнениями и т.п. В этом случае не требуется составления профкомом нового варианта мотивированного мнения, что позволяет работодателю при любом исходе консультаций принять обсуждавшийся проект локального нормативного правового акта, а в случае спора - точно определить позиции сторон до его возникновения. Профсоюзный орган вправе обжаловать не одобренный им, но принятый работодателем проект локального нормативного правового акта в государственную инспекцию труда или в суд. Приказ об утверждении проекта локального нормативного правового акта с нарушением первого, второго, третьего и пятого правил должен быть признан незаконным, юридически ничтожным со всеми вытекающими из этого последствиями. Вопрос о последствиях такого решения суда или инспекции труда нуждается в соответствующих разъяснениях. Так, вступивший в силу, а затем отмененный локальный нормативный правовой акт обычно вызывает ряд правовых последствий в период своего действия (например, выплату премии). Как известно, заработная плата, в том числе и премия, излишне выплаченная работнику при неправильном применении законов или иных нормативных правовых актов, не может быть с него взыскана (ст.137 ТК). Но если нормативным правовым актом были отменены ранее полагавшиеся работнику выплаты, то в результате отмены этого локального акта у работника возникает право требовать их восстановления. Период и сроки отмены могут быть значительными.

В законе не указан срок, в течение которого обжалуется утвержденный с нарушением рассмотренной процедуры принятия локальный нормативный правовой акт (например, в государственную инспекцию труда). Более того, при получении жалобы инспекция труда имеет право рассматривать ее в течение целого месяца. Не установлен в законе и жалобщик, т.е. субъект, который правомочен обратиться в суд или государственную инспекцию труда. Думается, что это может быть не только профком, но и любой работник организации, который считает, что принятый работодателем локальный нормативный акт ухудшает его правовое положение по сравнению с действующим законодательством о труде, т.е. противоречит ч.4 ст.8 ТК РФ.

В ч.4 ст.372 ТК РФ предусматривается еще одно правило, которое нуждается в обсуждении. Выборный профсоюзный орган, обратившись с жалобой в государственную инспекцию труда или суд, "имеет право начать процедуру коллективного трудового спора в порядке, предусмотренном ТК РФ". Да, действительно, отказ работодателя учесть мнение выборного профсоюзного органа работников при принятии актов, содержащих нормы трудового права, является основанием для возникновения коллективного трудового спора (ст.398 ТК РФ). Но реализация этого права на практике крайне затруднительна, скорее всего невозможна. Дело в том, что до разрешения жалобы в суде или государственной инспекции труда практически нельзя побудить собрание или конференцию работников организации выдвигать вновь уже оспоренные нормативные положения и тем более объявлять забастовку. Вполне вероятно, что суд или государственная инспекция труда отменит спорный локальный нормативный акт.

Согласно ст.8 ТК РФ, коллективным договором, соглашениями может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, не с учетом мнения, а по согласованию с представительным органом работников. В данном случае можно говорить о проявлении паритетного, договорного характера нормотворческих отношений. Коллектив работников в лице его выборного представительного органа выступает как полноправный субъект нормотворческого процесса в организации, поскольку без его согласия нормативный правовой акт, разработанный работодателем, не может вступить в силу. В некоторых организациях участники нормотворческого процесса стали использовать предоставленную им законодательством возможность совместного установления локальных норм трудового права. Процесс создания работодателем локальных норм путем согласования их с выборным представительным органом работников должен быть отражен в специальном локальном нормативном акте, например в положении о разработке таких актов.

Разногласия между работодателем и выборным профсоюзным органом работников, возникшие при согласовании проекта, так же как и при учете мнения профкома, порождают факультативные стадии и нормотворческого процесса: в случае несогласия работодателя с внесенными представителями работников изменениями в проект нормативного акта целесообразно проведение работодателем дополнительных консультаций с выборным профсоюзным органом работников в целях достижения взаимоприемлемого решения; повторное согласование проекта нормативного акта с выборным представительным органом работников.

В настоящее время во многих организациях слабо отлажена правовая работа, отмечается недостаточная юридическая подготовка представителей работодателя и профсоюзных работников. Поэтому целесообразно издавать локальные нормативные акты, определяющие порядок разработки и принятия локальных нормативных правовых актов. В данном локальном нормативном правовом акте целесообразно определять: виды локальных нормативных правовых актов, принимаемых в организации; компетенцию органов управления и формы участия трудового коллектива, его выборных представительных органов в сфере локального нормотворчества; процедуры разработки и принятия локальных нормативных правовых актов; порядок внесения изменений и дополнений, отмены локальных нормативных правовых актов; вступление в силу локальных нормативных правовых актов; порядок ознакомления работников с содержанием принятых в организации локальных нормативных правовых актов. Наличие подобного локального нормативного акта обеспечило бы создание внутренне согласованной, соответствующей действующему законодательству системы локальных нормативных правовых актов организации, регулирующих ее социально-трудовые отношения.